自然垄断管制的理论与实践

内容提要：通过对自然垄断的含义及技术经济特征的阐述和对发达国家自然垄断实践的研究，得出结论：发达国家对自然垄断的管制、放松管制与重新管制是不断重复的；管制或国有制是发达国家对付自然垄断产业的两种制度选择；自然垄断产业的反垄断不要轻易动用分拆措施；应注意管制方法的科学性和创新性，防止“管制失效”。
    关键词：自然垄断 管制 放松管制
    作者简介：戚聿东，首都经济贸易大学，副教授，博士（北京100026）。
    一、自然垄断的含义与技术经济特征
    最早提出自然垄断概念的是古典经济学家约翰·穆勒。在《政治经济学原理》中，穆勒在论述地租时，提出“地租是自然垄断的结果”这一论断，但穆勒对自然垄断本身没有做任何阐述。实际上，穆勒所谓的自然垄断是指由于自然资源的分布特性使得竞争无法展开的情形，仅仅是在土地这一要素层面上定义自然垄断，与我们今天所谈的自然垄断含义相距甚远。法罗于1902年最早对自然垄断的特征进行了描述，提出自然垄断必须具备以下特征：(1)该产业提供某种必需产品或服务；(2)该产业的厂址有天然优势；(3)产品不可贮存；(4)存在规模收益；(5)用户需要协调的供给安排，而这种供给制度只能在垄断条件下才能实现。应该说，法罗提出的自然垄断产业的5个特征是比较精确的，现实中的绝大多数自然垄断产业均具备这些特征。埃利于1937年提出了自然垄断的三种情况，即(1)依赖于独特的资源；(2)依赖于信息封闭或者某种特定的优惠或专利；(3)依赖于产业的特殊性。可以说，这一界定与法罗的界定在方法上大同小异，但远不如法罗的界定准确。实际上，按照这些特征筛选出来的自然垄断，只能说是垄断的情形，还不是真正意义上的自然垄断。
    现代经济学对自然垄断的理解基本上是在规模经济层面上理解的。如克拉克森和米勒认为：如果规模经济足够大，使得长期平均成本曲线在相应范围内向下倾斜，那么，就仅有一家厂家能够生存下去。这个幸存者就会把产出扩张到最大，并因而达到平均总成本的最大下降，它可用廉价出售的方法来竞争，最终把对手都挤出该行业。这种情况形成的垄断就是自然垄断（克拉克森和米勒，1989）。斯蒂格里茨在《经济学》中提出：在某些情况下，生产一种商品所使用的技术可以导致一个市场上只有一个厂商或只有很少几个厂商。例如，如果两家公司在一个城市的每一街道上同时架设电线，其中一家把电力输送到一家用户，而另一家则负责隔壁另一用户的电力输送，那么，这将是缺乏效率的。根据这一道理，单独一个厂商通常是提供电话、水和燃气服务最有效的方式，这种情况被称为自然垄断（斯蒂格里茨，1997）。一些权威的经济学辞典通常也是这么界定，如格林沃尔德主编的《现代经济辞典》认为：自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个有最适度规模的公司。自然垄断能否存在的决定性判断标准是：市场需求必须小得只要有一家成本不断降低的公司就能满足。
    对自然垄断的新认识始于对范围经济(Economies Of Scope)和成本弱增性(Subadditivity)的研究。1977年，著名经济学家鲍莫尔(Baomol)在《美国经济评论》上发表了《论对多产品产业自然垄断的恰当成本检验》一文。文中首次以多产品企业的成本弱增性定义了自然垄断。1981年，鲍莫尔、潘则(Panzar)和威利格(Willig)在《美国经济评论》发表《范围经济》一文，在成本弱增性基础上首次提出了范围经济概念。1982年，这三位经济学家出版了《可竞争市场和产业结构理论》一书，用范围经济和成本弱增性系统论证了自然垄断。假设有多种产品和多个企业，任一企业可以生产任何一种或多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的总成本小平多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就具有弱增性。如果在所有有关的产量上企业的成本都是弱增的，该产业就是自然垄断产业。即使没有规模经济的作用，即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该产业就仍然是自然垄断产业。由此，得出结论：平均成本下降是自然垄断产业的充分条件，但不是必要条件。也就是说，平均成本下降一定是自然垄断，自然垄断不一定平均成本非下降不可，只要存在成本弱增性就是自然垄断。建立在成本弱增性基础上的节约性就是范围经济或组合经济。简单地理解，规模经济是针对一种产品而言的，而范围经济是针对多种产品而言的。用成本函数表示，如果f(nk,nl)＜nf(k.l)，即存在规模经济；f(q1+q2+……+qn)＜f(q1)+f(q2)+……+f(qn)，即存在范围经济。这里，k和1分别代表资本和劳动等生产要素。qi代表第i种产品。这种对自然垄断的理解获得了经济学界的广泛认同，代表了对自然垄断的最新认识水平。目前，在发达国家的微观经济学和产业组织学教科书中对自然垄断的定义基本上都是建立在规模经济和范围经济基础上的。如萨缪尔森和诺德豪斯在其《经济学》教科书中提出：“当存在着如此强有力的规模经济或范围经济以致只有一个厂商能生存时，就会产生自然垄断。”丹尼尔·史普博(Danniel.Spulber)在其名著《管制与市场》中给自然垄断的定义是：“自然垄断通常是指这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。”由此可见，当代经济学界在自然垄断的认识基本上是在规模经济和范围经济基础上来理解的。
    作为自然垄断产业，必须具备以下技术经济特征：(1)网络性。自然垄断产业在提供服务时形成网络系统。如电力、煤气、热力供应、自来水、电信、铁路、邮政等产业，均属网络性产业，必须有一个完整统一的网络才能提供社会化的服务。(2)规模经济和范围经济效应非常显著。虽然绝大多数产业都具有一定的规模经济和范围经济效应，但在自然垄断产业领域，规模经济和范围经济效应是如此显著，平均成本和边际成本随产量增加而大幅度降低，以致在既定的市场需求下，一家厂商足以提供和满足大部分甚至全部市场需求。所以，从成本和效率的标准看，相对于多家厂商自由竞争而言，寡头垄断和完全垄断是自然垄断产业组织的最合理的市场结构和制度安排。(3)关联经济(Economies OfSequence)效应显著。自然垄断产业在提供服务时，存在一系列的复杂工序。这些系列工序之间要求相互稳定衔接，即在技术上是联接的。在具体的产业组织上，往往要求全程全网联合作业和统一兼容性。虽然从理论上讲可以将不同阶段的作业交由不同企业分别去完成，但垂直一体化的产业组织往往具有更大的经济效益性，可以保证供产销的协调，节约市场交易费用，防止机会主义行为(Opportunism Behavior)给企业带来的损失。(4)有大量的沉没资本(Cost Of Sunk)。由于资产的专用性，资本一旦投入自然垄断产业领域就很难收回，也难改为其他用途，如果多个企业之间进行自由竞争，其破坏性和杀伤力将是巨大的，结果要么是几败俱伤，要么是兼并联合。(5)普遍服务性。大多数自然垄断产业的“产品”是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。普遍服务是对自然垄断产业的最基本要求。(6)国家必须赋予特定企业以垄断经营权，无论是通过招标制度还是区域间标尺竞争以及其他种类的特许经营选择，最后的结果只能是特定厂商垄断经营。这就需要政府从制度上确保垄断结构。总之，现实中的自然垄断产业，以公用事业为主，辅之以其他特殊产业。
    自然垄断的含义是基本稳定的，但在现实中具体的自然垄断产业的选择，却并不是一成不变的，必然存在人为的判断成分。随着生产力发展水平的不断提高和技术进步以及需求的扩展，原来被看成天经地义的自然垄断产业，在某些环节也许就变得不再“自然”。在这种情况下，就需要区分自然垄断业务与非自然垄断业务。对非自然垄断业务，国家需要放松经济性管制，引入竞争成分。
    二、发达国家自然垄断产业的管制和放松管制
    在全世界，自然垄断产业都是受政府管制的产业。管制的基本理由在于市场失灵。具体原因有：首先，自然垄断存在定价悖论。一方面，自然垄断产业的平均成本最低，资源配置效率最优。但在单一企业生产条件下，自然垄断厂商有可能凭借其垄断势力制订垄断价格，消费者由此受害。为此，需要由政府介入实施价格管制。其次，自然垄断存在效率悖论。在自然垄断产业，既定的市场容量只能容纳一家最有效率的厂商存在。如果任由厂家自由竞争，则存在巨额重复投资，尤其是网络的重复建设。多家厂商的平行竞争，彼此都无法生存。在这种情况下，只能由政府出面，进行进入管制。通过进入管制，阻止其他厂商进入，保证一家有效率的厂商独家生产经营，以此来维护自然垄断的产业特性，促进资源配置最优化。第三，信息不对称。信息不对称在自然垄断产业中非常明显，相对于生产者而言，消费者具有明显的信息劣势，以致消费者在购买和消费过程中根本无选择自由。在这种情况下，也需要政府实施市场管制，以使消费者得到安全可靠和公平合理的服务。
    管制通常包括经济性管制和社会性管制。经济性管制以特定产业部门为对象，对企业的市场进入和退出条件、价格和收费水平、产品和服务质量等进行管制。社会性管制则是从环境保护和安全保证等目标的角度，从产业横断面上对特定的企业活动所实施的管制，以维护消费者、职工等公众的健康和安全。
    美国的经济管制经历了三个阶段。第一阶段，是在19世纪80年代到20世纪初期，主要是反垄断管制。美国创立了州际商业委员会(ICC)，主要是为了防止价格战，保证对小城镇的服务，反垄断以及对铁路、电力、煤气、电话等自然垄断实行收费管制；第二阶段，是20世纪30年代到40年代，以资本主义经济危机为背景建立的管制领域。这一时期，美国相继对银行、证券、广播、卡车和输送管道、海运、航空、批发电力、通讯业、保险业、劳动等进行了联邦管制；第三时期，是20世纪50年代以后，美国开始对能源领域扩大了管制范围。此后，美国没有立法通过进一步的经济性管制，但在诸如健康、安全、环境等方面的社会性管制上，立法有所强化。1978年，政府管制达到顶峰，仅经济性管制的产业就占到国民收入的15%以上（萨缪尔森，1996）。在日本，建设业、金融、保险、电力、煤气、水道、采矿业、交通运输、通讯等自然垄断产业，也广泛地存在政府管制。1985年，所有受管制的产业部门的附加价值占整个日本经济附加价值的大约30%（植草益，1992）。
    从70年代末期开始，发达国家开始了轰轰烈烈的放松管制运动，其经济背景在于：(1)70年代发生了两次石油危机，各国经济停滞不前，财政赤字扩大。因此，各国政府都需要削减财政补贴，缩小行政开支，减少政府职能。为此，必须提高政府管理下的企业运营效率。(2)70年代以后，以信息技术和其他高科技为中心的技术创新突飞猛进。在以前的自然垄断和寡头垄断领域形成了新企业进入所需的技术基础，通过管制来维持自然垄断和寡头垄断结构的依据已经薄弱了。技术变革的结果，有必要放松新产业结构和新产业组织的形成和变化的管制。(3)70年代以后，产品和生产要素在国际间的流动日趋频繁，迫切需要各国放松阻碍产品和生产要素国际间流动的管制。(4)经济管制本身存在着一系列问题，如管制下的企业效率低下，管制的成本高昂，发生大量的寻租费用，管制滞后造成企业损失，企业创新行动的动机减弱，服务多样化和收费体系多样化的进展迟缓，特别是降低收费水平的进展迟缓等等。由于这些问题的存在，导致“管制失效”(Regulation Failure)，引发了经济学家和社会各界的广泛批评。在这种背景下，以美国为首的放松管制浪潮开始涌现，随后英国和日本也开始大规模放松管制，而后又波及到很多发展中国家。以美国为例，放松管制的情况参见表1。
    三、自然垄断产业的管制手段
    传统的管制手段一般是对收费水平、服务质量以及市场准入进行管制。在保证服务质量和控制市场进入的条件下，重点对收费水平进行管制。自然垄断产业收费管制大体上有两种办法：一是公平报酬率(ROR)方式，即以边际成本为基础决定收费水平，如拉姆塞(Ramsey)价格、高峰负荷收费等；二是完全成本分配(FDC)方式，即对需求者公平地分摊共同费用，如二部收费、复合二部收费、三部收费和按距离收费等。每一种办法又有很多具体的做法。但无论是公平报酬率方式还是完全成本分配方式，由于管制滞后必然会带来被管制企业内部的低效率和企业损失。因此，如何解决受管制企业的效率问题成了管制政策要解决的重点问题。在这种情况下，激励性管制应运而生。到目前为止，各国实行过的激励性管制的具体办法主要有特许权投标(Franchise Bidding)、标尺竞争(Yardstick Competition)、价格上限管制(Price Cap Regulation)和社会契约或成本调整契约(Social Contracts)等4种。通过实施激励性管制，在一定程度上解决了受管制企业的激励不足和管制之后而引发的低效率问题，同时也有助于提高管制过程的效率。
    在市场进入的管制方面，近些年来出现了一种值得注意的趋向，即非对称性管制(Asymmetric Regulation)。在管制过程中，由于原有的优势企业与后来新加入的企业在实力上严重不对等，原有企业多为垂直一体化和多角化经营的企业，而新进入者仅仅是从事特定服务领域的独立企业。在这种情况下，原有优势企业很容易运用交叉补贴(Cross Subsidy)策略把新进入者排挤出市场。所以，仅仅从反垄断法的角度对优势企业的排他性行为进行监督和限制是不够的，还必须对原有优势企业进行严格的管制，而对新进入者实行宽松的或简化的管制(StreamlinedRegulation)，即非对称性管制。在美国和日本的通信产业，放松管制后都实行了非对称性管制。非对称性管制的目的在于为竞争者之间创造公平的竞争环境，具体的办法很多，如对优势企业进行分拆，对优势企业各个事业部的会计分离(Separation of Accounting)等，以限制交叉补贴的运用机会。非对称性管制的出发点是创造公平对等的竞争条件，提高社会福利水平，但其运用的手段却是有悖于公平竞争和社会福利原则的。对此，很多经济学家已经提出了严厉批评（植草益，1992）。按照芝加哥学派的观点，反垄断法保护的是竞争，而不是竞争者。竞争性行为，就其本性而言，是要损害竞争对手的。所以，关键不在于看某种行为是否损害了竞争者或排斥竞争对手，而在于看它是否促进社会的经济效益。在最近几年美国司法部和法院对微软垄断案件的诉讼中，经济学家也表现出同样的担心，240位著名经济学家在1999年曾致信克林顿总统，强烈反对对微软的反垄断诉讼，其中一个重要原因就是证词往往都是竞争对手提供的。据咨询公司Aberdeen Group调查测算，如果分拆微软，企业和消费者将要付出的成本超过430亿美元。所以，从社会经济效益和公平竞争的观点着，分拆微软没有什么好处。
    表1美国20世纪80年代自然垄断产业管制改革情况
    
    资料来源：根据马丁·费尔德斯坦主编的《20世纪80年代美国经济政策》和植草益《微观规制经济学》中的有关资料整理而成。
    四、放松管制的绩效评价与重新管制的趋势
    总的来讲，放松管制取得了很大成效。(1)降低了自然垄断产业的收费水平；(2)收费体系多样化；(3)使服务多样化；(4)使企业提高效率和有活力；(5)通过削减行政费用减轻国民负担；(6)在宏观上由于降低收费水平和使服务多样化扩大了消费和投资，从而为经济增长率提高作出了贡献（植草益，1992）。从实证分析的结果来看，美国通过进入和退出管制的解除以及定价的自由化，一年的总福利增加350-460亿美元（1990年价格）。其中，消费者从价格的降低和服务质量的提高中获得了320-430亿美元，而生产者从效率的提高和成本的降低中一年获得大约30亿美元。若排除现仍存在的市场扭曲，每年还可获得200多亿美元的收益。这其中还不包括解除管制对创新的积极影响，这种创新可以使各产业运营成本降低1/4到1/2。
    有学者比较了1956-1974年美国、加拿大两国铁路部门的生产率增长：两国的铁路部门技术相同，但美国的铁路部门管制较严。美国的管制大大降低了其生产率增长速度。据估计，如果美国铁路（0.5%的增长率）能达到与加拿大铁路同样的增长速度(3.3%)，则1974年铁路提供服务的成本会减少138亿美元（1985年价格）。据测算，美国铁路管制取消后，年运营成本1985年比1980年下降了26%，而同时运输量保持不变，投资还有增长。其他国家放松管制的收益也是很可观的。在英国，电力市场管制的解除使该国生产率提高了约70%，特许电力经营合同价格降低了18%-21%。在发展中国家，智利解除了对进入长话业务市场的限制使话费下降了50%，接近于美国的话费水平，布宜诺斯艾利斯的港口经营竞争使装卸费用下降了80%；乌拉圭首都蒙特维的亚港将业务向公众开放使生产率提高了300%。
    世界范围内的大规模放松管制运动并不表明管制的终结。管制通常是对经济事件或市场失灵感应的特殊回应，管制与放松管制总是周期性地交替。是管制还是放松管制，取决于很多特定的情形。技术变革、价格变化、产量限制、环境意外、产品质量和作业场所安全等问题，都会成为管制政策的缘由。尤其是新技术的变化给管制与否带来的是更大的不确定性。新兴产业或新的生产工艺也可能导致重新管制(Reregulation)。另外，随着社会关注焦点的变化，新的管制仍会伴随放松管制而一并出现，如航运价格和航道进入方面的放松管制让位于产品和服务质量和安全的管制。总之，正如史普博在《管制与市场》中所概括的：管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。尽管特殊的管制政策可以走马灯式地来回，管制的形式和结构却可能依然保持着老面孔（史普博，1999）。
    五、评论与启示
    从发达国家的自然垄断管制实践中，我们至少应该得到如下启示：
    (1)发达国家对自然垄断的管制、放松管制与重新管制是不断反复的。是管制还是放松管制要根据经济发展阶段、技术进步状况和特定的经济形势而定，不能抽象地谈论管制还是放松管制。对我国而言，改革的渐进之路被证明为一条成功之路，具有世界性意义。所以，我国的自然垄断产业改革也不能急于求成，只能按照先易后难的次序，选择好试点产业。既然电信、石油、石化、民航、银行、保险等传统的自然垄断产业的分拆式改革和放松管制已经启动，我们需要一段时间来观察。在国外，针对自然垄断产业的改革也正在进行之中，有的成功，有的失败。如在电力方面，2000年美国加州发生了电力危机，造成大面积停电现象；2001年3月，英国否定了一度作为推广模式的单一购买机构的做法，拟实行新的改革方案；在法国，2001年3月，政府否决了欧盟关于进一步电力市场化的改革安排。所以，在我国自然垄断产业的分拆式改革被证明是成功改革之前，我国不宜再对其他自然垄断产业部门进行分拆。毕竟，自然垄断产业与一般竞争性产业有着显著的差别。
    (2)管制或国有制是发达国家对付自然垄断产业的两种制度选择。在我国，放松管制运动意味着分拆自然垄断产业，国有制仍是要普遍存在的。在这种情况下，放松管制和分拆的前提条件是政企分开。否则，单纯依赖分拆和放松管制很难达到发达国家的效果。诚然，自然垄断产业的一系列垄断行为令人深恶痛绝，但我们不能把自然垄断产业的一切弊端统统归结为垄断因素。从市场结构角度看，自然垄断产业是典型的垄断产业；从所有制角度看，自然垄断产业又多是典型的国有独资企业。应该说，垄断行为是个综合症，绝大多数都应该属于政企不分的结果，即垄断行为依托的是行政特权，是计划经济的惯性和官商作风的产物。失去了政府这只保护伞，垄断企业的很多垄断行为也就失去了合法的强制基础。所以，问题的真正症结在于缺乏有效的激励机制和约束机制以及内部管理乏力。而这些问题的解决都不是靠简单的分拆和强化竞争的办法就能够得到有效解决的。因此，必须深化改革，实行政资分开，政企分开，使企业真正地成为独立的市场经营主体，并实现企业的产权主体多元化，在此基础上致力于法人治理结构的创新和内部管理体制的完善，进而达到激励机制和约束机制的有效统一。
    (3)自然垄断产业的反垄断不要轻易动用分拆措施。反垄断应该指向垄断行为而不是垄断结构。分拆自然垄断产业的做法是建立在这样一个假设基础上的，即垄断行为必然由垄断结构导致。垄断行为既可以由垄断结构产生，也可以由竞争结构产生。既然如此，对自然垄断产业中的一系列垄断行为，应该用《反垄断法》约束，进行经济惩罚，如美国反垄断法规定的“三倍损害赔偿诉讼”。面对WTO，我国国内市场已经国际化，或即将国际化，在这种情况下，我们在判定垄断与否时，必须把国外潜在的竞争对手进入考虑在内。
    (4)注意管制方法的科学性和创新性，防止“管制失效”。管制起因于自然垄断的缺陷，但如果管制方法不当，管制很可能造成更大的缺陷，使得自然垄断的管制成为成本更高的替代方式和制度选择。发达国家在这方面有着深刻的教训。公共选择理论和管制的利益集团理论及其实证研究结果表明，经济管制是政治力量和受管制行业经济利益相互作用的结果。管制者常常成为受管制者的俘虏(capture)，管制的结果通常能够为被管制者带来报酬，政府管制经常是失大于得。对此，萨缪尔森曾深刻地总结到：“尽管经济管制带给消费者常常是很低劣的服务，但立法人员投票通过对产业的管制，却是出于一种真诚的信念，相信管制有利于公众利益，能防止在消费者之间实行价格歧视并保证普遍和规范的服务。但浪费之路就是用这种良好的意图铺成的，这些计划经常是损害了而不是帮助了消费者。”（萨缪尔森，1996）
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