金砖国家挑战美国主导的金融秩序?

    英国《金融时报》报道，来自“金砖国家”（BRICS）的领导人在巴西出席了他们的第六次、也是迄今最重要的一次峰会。这些国家正在树立它们的政治话语权。它们就组建金砖国家首批实体机构达成一致，承诺出资1000亿美元建立一家开发银行，并建立初始资金规模为1000亿美元的货币互换池。
    金砖国家开发银行（以下简称金砖银行）是世界银行的潜在竞争对手，而上述货币互换池将起到与国际货币基金组织（IMF）相同的作用。总部位于华盛顿的世行与IMF，代表着由美国主导的世界经济秩序，这一秩序是1944年在布雷顿森林（Bretton Woods）建立起来的。
    金砖国家经济总量目前占全球经济的四分之一，按购买力平价计算，今年中国有望超越美国，成为世界头号经济大国。金砖国家正共同谋求利用它们的影响力来建立能反映自身新地位的机构。
    巴西财长吉多.曼特加（Guido Mantega）表示，金砖国家对新全球金融架构的愿景与现有的以美国为中心的体系存在若干重大差别，其中之一就是利益相关方之间的平等原则。他说：“在金砖银行，我们各方将享有同等的权力。这是一个根本点。”与总裁职位始终由欧洲人把持的IMF和行长人选由美国选定的世行不同，金砖银行的行长将实行5年轮换制，由各国轮流派员担任。
    金砖国家的兴起标志着，自布雷顿森林会议以来，全球经济的力量对比首次发生了真正的变化。以前，作为美国的一个规模可控、地缘政治抱负很少的盟友，日本很容易地融入到布雷顿森林体系中；但现在，该体系有必要做出一些调整，去顺应另一群未必接受其基本前提假定的大国。
    金砖银行的成立表明，如果该体系没有顺应这些国家会发生什么情况：世界经济治理会割裂为多个彼此争夺影响力的权力中心，各国协力实现全球经济和金融稳定的能力将受到削弱。
    不过，如果你认为这种情况已经发生，那就错了。金砖国家并不像表面上看上去那么团结，它们正在建立的新机构在运营上面临巨大的挑战。上周在巴西得到大肆宣传的这些举措，既出自于对取代美国领导地位的渴望，也出自于对美国领导力缺失的失望。现有体系承受的压力确实在加大，但这个体系还没有崩溃。
    奥尼尔在谈到金砖国家时表示：“我从未想象它们会组成一个政治集团。但我始终认为，它们携手行动的最合理解释是，全球经济治理取得的进展太少。”
    最明显的抱怨是美国国会未能批准IMF投票权改革。那些改革将让大型新兴市场国家在IMF获得与它们在全球经济中的权重更相称的话语权。
    曼特加表示：“我们‘成功了一半’，但由于美国国会（的阻扰），我们仍未能搞定这件事。”结果，金砖国家在IMF只有区区10.3%的投票权，而它们在全球经济中的比重为24.5%。
    改革被美国以这种方式阻扰着实令人恼火，尤其是考虑到美国一开始曾力主实施改革。但这一结果与美国国内由预算担忧和反政府情绪主导的政治气候相吻合。对许多国家来说，中国极富进取心的政策性银行的崛起，已为它们提供了一个世行之外的有吸引力的选择；美国则在围绕是否应把本国的进出口银行作为裙带资本主义的某种形态予以关闭展开辩论。
    奥巴马政府公开宣称，愿引领世界经济发展。但考虑到它无力赢得国内的支持，这种宣称没什么可信度。美国参议院既没有批准美国财政部两个高级国际岗位的人选的任命，也没有批准IMF美国董事和候补董事的任命，这也不是什么好消息。没有人员就很难引领全球经济发展。
    Rock Creek Global Advisor的董事总经理丹尼尔?普赖斯（Daniel Price）表示：“其他国家往往比我们自己更清楚美国在全球的权力和影响力。这可能有助于解释，它们为何在美国的行动严重背离其言论或理想时深感失望，无论是在安全、人权还是在国际贸易问题上都是如此。”
    所有金砖国家都对IMF改革感到失望，不过，如果美国在IMF改革的问题上加强参与、提高可信度，金砖国家内部的巨大分歧或许就会显露无疑。金砖国家毕竟是一个异质集团，它们走到一起更多的是出于对现有体系的不满，而不是出于强大的共同利益。举例来说，当克里斯蒂娜?拉加德（Christine Lagarde）被提名为IMF总裁时，它们并没有联合推出一位与之竞争的人选。
    哥伦比亚大学金砖国家研究中心（BRICLab）联席主任马科斯?特罗伊若（Marcos Troyjo）表示：“中国希望继续被视为一个亚非拉国家、一个南方国家、一个发展中国家，尤其是希望其他亚非拉国家这么看。这家银行最终将在这方面为中国提供帮助。它赋予中国某种‘仍在崛起中的国家’的身份，尽管实际上中国已是一个主要的经济超级大国。”中国人民大学赵锡军表示，中国的动力来自它对世行、IMF或亚洲开发银行（ADB）等大型多边机构的“未得到满足的期望”。但另一方面中国也在为其庞大的外汇储备寻找更高的回报。中国的大多数外汇储备投资于美国国债，面临贬值的风险。
    俄罗斯显然有理由支持新的金砖机构。巴西、印度和南非很可能会向金砖银行借款，满足自身基建融资需求。相对于官僚风气浓厚、放贷条件苛刻的世行和IMF，金砖银行可能会成为受人欢迎的替代选择。它还有助于加强经济联系：例如推动印度和南非支持一项全球性贸易协定。
    圣保罗热图利奥?瓦加斯基金会（Funda??o Getúlio Vargas）国际贸易关系学助理教授奥利弗?施廷克尔（Oliver Stuenkel）表示，巴西已将自己的未来寄托在重振多边贸易谈判上。巴西尚未签署双边贸易协定，如果巴厘岛贸易协定得不到通过，它可能会落在后面。
    但建立和运营金砖银行不会是件容易事。“（金砖国家达成的）协议值得喝彩，”华盛顿彼得森国际经济研究所的道格拉斯?雷迪克（Douglas Rediker）表示，“但就在国际舞台上建立一个能与IMF和世行分庭抗礼的新机构而言，这只能说是迈出了小小的第一步。”雷迪克表示，IMF和世行代表着一套规则，它们的成员国明白自己必须遵守这套规则。而且，它们有很强的能力监督借款者和执行贷款条款。而当金砖国家的某个成员国陷入困境、需要一大笔贷款时，新的金砖国家机构将面临考验。这种情况下，其他金砖国家将如何应对？
    这凸显出金砖国家作为全球经济潜在领导者所面临的根本问题：信任。“尽管美国遭受大量批评，但根本而言、长期而言，其他国家相信美国会做正确的事情，”康奈尔大学贸易政策学教授埃斯瓦尔?普拉萨德（Eswar Prasad）表示，“但对于其他国家，就没有那种信任了。”“毫无疑问，我们现在没有像我们能够或者应该的那样领导世界，”雷迪克表示，“但美国仍是国际金融体系的领头羊。它是智力领袖、政治领袖和经济领袖。”今明两年，包括金砖国家在内的世界其他国家，仍指望美国经济增长的加速来推动全球经济发展。
    这种背景为金砖银行赋予了略为不同的形象：全球金融体系的新参与者，而不是志在争夺其制高点的先头部队。由于不得不时刻留意自己面临的竞争威胁，IMF和世行可能会因此提高效率。
    赵锡军说：“额外的竞争将推动多边机构完善自身。”普拉萨德对此表示认同。“我实际上认为，这种竞争是件好事，即便对国际金融架构来说也是如此。”最初的几个月很可能是关键性的。特罗伊若表示，如果金砖银行能够强势起步、建立起员工队伍、发放具有积极意义的贷款，那么它可能就不会变成一个清谈俱乐部。
    发展中国家另立门户但后来不了了之的尝试数不胜数，拉丁美洲自由贸易协会（Latin American Free Trade Association）就是一例。如果金砖银行发展不顺利，它可能会步这些举措的后尘。人们对福塔莱萨寄予的厚望，表明国际金融体系正在变革。然而，布雷顿森林体系那为人熟知的壁垒，似乎有望在相当长的时间内屹立不倒。
    福塔莱萨会谈于7月14日晚间结束后，巴西财长曼特加抽出时间，阐释了设想中的金砖银行与布雷顿森林体系的机构会有何不同。他表示，至少在金砖银行中（如果不考虑拟议中的1000亿美元储备基金的话），一切事宜将在完全平等的基础上解决。这样做是为了规避金砖国家眼中IMF令人不快的殖民遗产。在IMF中，英国、法国、德国和意大利这四个欧洲国家的投票份额合计达17.6%，但它们在全球经济中的比重合计只有13.4%。相比之下，金砖国家在全球经济中的比重高达近四分之一，但在IMF只有10.3%的投票权。曼特加表示，各成员国将向金砖银行贡献等额资金——先在7年里各注资20亿美元——并拥有相等的投票权。500亿美元认缴资本的剩余部分将采用担保的形式。
    金砖银行行长一职将由各成员国轮流派员担任，下设四名副行长，董事会将由各成员国派出的高级官员组成。另外还设有理事会，负责重大战略问题的决策。首任董事会主席将来自巴西，首任理事会主席将来自俄罗斯。与此同时，金砖国家应急储备安排的出资份额将按照各国经济实力划定，中国出资410亿美元，巴西、俄罗斯和印度各出资180亿美元，南非出资50亿美元。如果某国申请流动性援助，各成员国将基于采用“加权投票”的简单多数来决定是否批准其请求。更加复杂的决策将基于共识作出，这意味着每个成员国都有否决权。
    不过英国《金融时报》社评认为，金砖新机构取代不了IMF。评论称，金砖国家宣布，在向长期经济增长提供资金方面，它们自己组建的开发银行要么将成为世界银行的补充，要么将成为这一多边机构的竞争者——到底是成为补充还是成为竞争者，取决于人们希望对其冠以何种动机。不过，金砖国家之前已经提到过要推出一家开发银行，这次会议还产生出了另一个有趣的机制。金砖国家宣布了一项1000亿美元的应急储备安排，目的是帮助新兴市场国家应对会导致其经济脱轨的外部冲击。
    这一纾困机制挑战的将不仅仅是世行（中国提供的开发贷款已然超越了世行），还有其更强大、更富争议的姐妹机构——国际货币基金组织（IMF）。如果金砖国家真想取代IMF，那将是一个惊人之举。不过，历史和政治现实告诉我们，金砖国家不会有那个勇气，这一纾困机制最终将成为一种补充，而不是取代IMF。
    IMF在危机应急贷款上强加的条件，已使它在很大一部分新兴世界沦为不受欢迎者——如今在西欧也是如此。IMF通常要求受援国政府采取加税和减支措施，结果让这些政府在国内沦为千夫所指。但为贷款附加某种条件是不可避免的。对金砖国家来说，要确定哪些冲击真的来自外部、需要提供暂时缓冲，以及哪些冲击需要出台IMF纾困所要求的那种政策变化，将不是一件容易事。全球粮价下跌会对农产品出口国的国际收支造成负面冲击，但只有傻瓜才会因盲信价格终会回升而向该国提供无限期纾困。如果价格不回升，该国政府为了让经济恢复平衡，可能将不得不减支加税。
    新兴市场国家以前也曾尝试建立取代IMF的机制，但因过于担心会让其他新兴市场国家感到受欺负，这些尝试迄今裹足不前。
    1997-1998年亚洲金融危机期间，IMF提供的贷款附加了极其繁多且咄咄逼人的条件，引起了受援国的不满。那次危机后，东亚国家建立了一系列货币互换安排，以求在危机来临时调用他国资源。然而，这些货币互换安排从未得到使用，就连强化后的举措也不太可能凭一己之力收到成效。
    新兴市场国家本能地不愿制裁“自己人”。作为中国的重要盟友，巴基斯坦曾在2008年全球金融危机期间恳请中国政府向其提供纾困：中国却建议伊斯兰堡方面向IMF求助。中国政府积极推介本国极具竞争力的出口企业的做法，已经触怒了其他新兴国家。如果自告奋勇去管教不遵守规则的国家的政府，会让这一切变得更糟。
    金砖国家主导的全球金融架构的应急机制以及整套理念的弱点就在这里。尽管IMF和世行等机构存在种种缺陷，但它们很清楚什么原则是它们的动力所在，以及该如何落实这些原则。而金砖国家各成员国在财政政策、金融自由化和宏观经济管理方面奉行的方针彼此差别极大，它们难以达成类似的思路统一。
    金砖五国的新机构若想发挥效力，需要达成类似的统一思路。截至目前，这一点还没有做到。上周的声明展示出，最起码金砖国家不愿只是空谈。然而，它们还没有展示出打算如何采取行动。
    （中国社会科学院经济研究所“宏观经济与政策跟踪”课题组 李彦松 整理、编写）
    （中国社会科院经济研究所网络中心供稿）