司彤：国家治理视野下的现代财政制度

    【内容提要】 本文阐述了国家治理体系与治理能力的内涵，从财政本身的特性和表现形式两个方面解释了财政何以成为国家治理的基础和支柱，并从建立现代预算制度、深化财税体制改革、匹配事权和支出责任等方面给出了建立现代财政制度的具体建议。
    【关 键 词】国家治理/现代财政制度/财税体制改革
    一、国家治理体系与治理能力的内涵
    1.国家治理体系
    习近平提出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[1]。许耀桐[2]认为，国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统和思想文化系统等构成的有机整体，其由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式等四个层次构成。李佐军[3]从主—客维度分析，认为一个完整的国家治理体系包括治理主体、治理客体和治理手段等三个主要方面。党领导下的管理国家的制度体系的制度化、科学化、规范化和程序化构成了国家治理体系的现代化。
    2.国家治理能力
    国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面。肖文涛[4]认为，现代化的国家治理能力构成包括集合全民意志的目标凝聚能力、推进全面进步的领导发展能力、确立善治格局的制度创新能力、保障公平正义的社会平衡能力、回应公众需求的公共服务能力和有效化解危机的应急处置能力。陈金龙[5]认为，国家治理能力彰显国家治理体系的功能，国家治理能力的强大是国家治理体系完备的表达，提升国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。国家治理者善于运用国家制度管理社会各方面事务，把各方面制度优势转化为管理国家效能的能力构成国家治理能力的现代化。
    二、财政作为国家治理基础和支柱的原因
    1.基于财政特性的分析
    (1)财政是以国家为主体的经济行为
    之所以说财政是国家治理的基石，是因为财政是伴随着国家的产生而产生的，财政历来是一种经济行为或经济现象，而这种经济行为或经济现象的主体就是国家或政府，因而可以说财政是一种国家或政府的经济行为，而国家机器要通过财政这一基础保证自己的正常运转。
    从经济学的意义来理解，财政是以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的目标[6]；或者说，财政是以国家为主体的分配活动，是包括生产要素分配和个人收入分配的广义分配。国家要运用其所拥有的权力从公民手中筹集足够的收入，更要承担国家在提供公共产品、弥补市场失灵方面的支出责任。从国家治理的角度看，财政虽然是以国家为主体，但财政治理的主体呈现多层化，即在多元化的治理主体中，既包括公共部门又包括私人部门、政府行政机关、企业组织、居民自治组织以及公民个人等。通过自上而下的顶层设计、自下而上的底线思维以及横向间各主体的互动，实现政府的计划、组织、控制和协调职能，同时让其他机构发挥参与、推动、督促和协调的作用。既让政府发挥管理人民的职能，又要赋予人民充分的制约政府的权力。国家治理主体的多元化以财政治理的多元化为突破口，逐渐在政治、司法和社会等领域实现治理主体的多元化。
    (2)财政的特点体现出国家治理的基础性
    最能体现财政作为国家治理基础的特点就是财政的公共性与阶级性和财政的综合性。财政的公共性与阶级性产生于国家与财政的关系，因为国家是统治阶级的国家，政府是执行统治阶级意志的权力机构，财政作为国家或政府的一种经济行为，显然具有鲜明的阶级性。
    《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定，最广大的人民是国家的统治阶级，那么财政就要成为反映广大人民意志的经济行为。人民进行国家治理是以履行维护共生共存的社会的持续发展为前提，孤立的个体往往因为利益冲突而不能履行这一职能，这就需要最广大的人民创造一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量将冲突保持在秩序的范围内，这种产生于社会而又高于社会并日益同社会脱离的力量就是国家。而国家欲通过财政这一纽带实现与社会的联系，由此财政构筑了国家与社会的桥梁，成为国家治理社会的基础。从财政的综合性看，财政不仅仅是经济领域的问题，它还广泛地涉及经济、政治和法律甚至各种社会活动。在各个领域主要体现为政府活动的财政收支，这是牵一发而动全身的经济行为，因为财政收支活动覆盖了全部政府职能的履行，联系了政府以及私人部门和个人，涉及资金的问题往往都是关系切身利益的，也正是构建现代化的国家治理体系和培育现代化的国家治理能力的过程中需要处理的核心问题。为此，也就要求财政要服务和支撑当前改革的全局，要作为涉及全局利益和深化改革的重点领域，要成为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，从国家治理基础的战略高度解决更多更深层次的问题。
    (3)财政的职能为国家治理奠定基础
    从财政所履行的具体职能看，资源配置职能调整了国家治理体系中政府与市场的关系，收入分配职能决定了社会治理层面关于公平与效率的价值取向，经济稳定与发展职能描绘了经济治理体系中“转方式、调结构”的改革思路。财政职能的充分发挥是完善经济体制改革的应有之义，充分体现了经济基础决定上层建筑的哲学思维，将为政治体制改革奠定坚实的基础。首先，政府通过财政手段和市场通过市场机制对有限的社会总产品进行配置，以实现全社会资源配置的帕累托最优状态。在这一过程中，政府往往凭借自身权力凌驾于市场之上，造成对市场配置机制的干扰甚至破坏，应划清政府和市场的边界，理顺政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，引导财政资金在公共物品提供领域发挥支撑性作用，弥补市场失灵和缺陷，最终提高资源配置的总效率。其次，财政的收入分配职能涉及社会治理层面，是资源经过初次分配后的再分配，以实现整个社会资源配置的效率和公平。在现代化的国家分配体系中，财政要在其参与的由价格形成的起始阶段的要素分配和在要素分配基础上的再分配过程中充分发挥作用，以顶层设计思维制度化国民收入调节机制，既要保证优化资源配置、维护市场统一，又要促进社会公平、实现国家长治久安。最后，财政作为国家的经济行为，必须实现国家经济发展目标，即经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。目前，应顺应经济发展形势，转变传统的不可持续的经济发展方式，淘汰落后产能，优化经济结构，更加注重发挥财政的自动稳定器的制度安排，综合运用多种财政手段支持经济稳定与发展，切实保证非生产性社会的公共需要，为社会经济发展提供和平和安定的环境。
    2.基于财政表现形式的分析
    (1)财政收支活动对国家治理的支撑
    从国家治理体系的现代化角度看，国家或政府的财政收支活动势必要受到一整套合理制度的规范和制约。围绕政府收支活动所形成的一系列制度安排直接决定着财政职能的履行状况，进而决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平[7]，这体现了财政对国家治理的支撑作用。从国家治理能力的现代化角度看，合理的结构是国家治理能力现代化的支柱。财政作为国家规范的经济行为，自然建立了较为完善的支出结构和收入结构，长久形成的财政收支结构基本具备合理的治理结构的基本特征，即可以不断汲取先进、成熟的国家治理经验，对公众的社会需求保持较高的敏感性，并保证公众能及时准确地获得与其切身利益相关的公共政策信息；能对不同的利益诉求和价值取向保持可观的吸纳和接受态度；通过适时变革和调整及时满足公众的需求和期待，时刻保持对系统内外的敏感度[8]。未来通过现代财政制度的逐步建立，必将形成更加合理的财政收支结构，对充分发挥财政治理能力形成推动作用，由此也将支撑国家治理的现代化。
    (2)以财权为突破口转向国家治理
    从世界范围看，各国政府在履行财政职能过程中，主要关注“事”和“钱”两个方面的问题：“事”主要是指政府的行政事务，也就是中央政府和地方政府事权的问题；“钱”主要是指财政事务，也就是财政资金的具体使用问题。上升到国家治理的层面，就是事权与财权的划分和支出责任与财力的配置。基于此，可以清楚地看出财政对于国家治理的支柱作用。从国内情况来看，自十八届三中全会以来，新一代领导集体在转变政府职能和推进与经济体制改革相适应的政治体制改革上多次表明决心，从“啃硬骨头”、“壮士断腕”到“改革深水区”，这一系列的比喻形象地说明了我国目前存在的巨大矛盾和改革迫切性。而改革设计的焦点也集中在“事”和“钱”两个问题的先后安排上，哪个在前成为新一代领导集体面临的改革大考。显而易见，进行事权改革势必要触动大多数人的既得利益，也涉及很大的人事调整，这种直接正面的调整必将会遇到很大的改革阻力；相反，先进行财政事务的改革，让拥有较大支出责任的政府获得较多的财力配置这种间接迂回的改革方式既避免了可能遇到的改革阻力，又很好地达到了改革的目标。从这个意义上讲，财税体制改革完全可以成为全面深化改革的重要支柱，从而也就可以成为实现国家治理现代化的重要支柱。
    (3)政府预算对于国家治理的支撑
    从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入和支出分门别类列入特定表格，使人们清楚地了解政府的财政资金使用去向，从而成为反映财政活动的一面镜子。从实际内容来看，预算的编制是对财政收支计划的安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，预算的年终决算是预算执行的总结。因此，政府预算反映国家和政府活动的范围、方向和政策。严格按照政府预算安排国家各项活动，是现代国家治理的一个主要特征。通过政府预算这一重要的国家立法文件，一方面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会可以运用审批权控制政府收支规模，特别是通过评价支出效益考核政府治理活动的绩效；另一方面，可以监督政府财政资金的安排，保证政府财政资金的使用效益。
     
    三、财政作为国家治理基础和重要支柱的实现路径
    1.建立现代预算制度
    一是完善预算制度，强化预算的法律权威。建立现代财政制度是国家治理体系与治理能力现代化的重要一环，而国家治理体系又要求以一整套规范的制度治理国家各项事务，并且要以法治为根本方式。这就要求既要不断加强已有预算法律的权威，还要将改革中完善的预算制度也完全纳入法治的框架。要加强基于《宪法》的人民代表大会预算权力。应充分发挥全国人民代表大会对于中央政府预算和地方各级人民代表大会对于地方政府预算的监督权，加强预算编制的完整性，将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算统一纳入政府预算，同时允许将地方政府债务列入政府预算范围；加强预算审批的预期性，使审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，以避免财政支出结构固化和专项转移支付过多造成的资金投入的重复低效；加强预算执行的严格规范性，落实先有预算、后有支出的预算管理监督原则，解决预算执行与预算批准时间矛盾的问题，对于超出预算的收支应经审核批准；加强预算监督的严肃有效性，从法律上明确人民代表大会在预算全过程中的各种权力及其实现方法和渠道，切实保障人民代表大会及其常务委员会对预算的监督权问题。
        
    要实施全面规范、公开透明的预算制度，切实保障人民群众对于预算的知情权和监督权。预算信息的公开和透明是公民和人民代表大会履行职责的前提条件，我国虽然已经在预算信息公开方面取得了一定的进步，但不得不承认目前的预算透明度还处于初级阶段，必须进一步明确预算公开的内容和方式，确保人民群众对于预算信息的知情权和监督权，满足各级人民代表大会和公民在预算全过程中有效行使权力和履行职责的信心需要。
    二是建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。首先，随着年度预算审核重点的转变，收入也从任务转到了预期，以往每年的预算收支平衡的状态将被打破，这就需要建立跨年度的预算平衡机制以保证财政的连续性。其次，权责发生制的政府综合财务报告制度将完全打破现有的仅以收付实现制的政府会计核算基础的现状。这就要求尽快研究制定《政府会计准则》，实现财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计的衔接；逐步推进政府会计改革，在预算会计中继续采用收付实现制，在行政单位会计和事业单位会计中逐步推行以权责发生制为核算基础的会计制度；尽快编制旨在提高财政透明度的国家和政府资产负债表，以制度化、规范化和程序化的要求科学设计国家资产负债表，为预防和控制财政风险打下坚实基础，地方政府负债表可以实时反映地方政府债务风险和资产管控能力，从而为政府决策提供有益参考，使财政工作更加科学有效地推进；加强政府资产负债表的审计监督，审计部门应定期对政府披露的资产负债表进行合规性和真实性审计，在出具的审计报告中客观地评价政府在履行各项财政职能过程中的效益，以供上级政府部门和人民群众参考。最后，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。针对当前地方政府债务加上中央代地方发行的债券已经超过20万亿的现状，未来几年地方政府将面临巨额债务到期偿还的压力，为此，必须结合《中华人民共和国预算法》的修订，逐步允许地方政府发行市政债，这既可以将发债主体与偿债责任统一起来，又可以避免地方政府的盲目投资和提供担保。目前要通过跨年度预算的编制和以权责发生制为基础的综合财务报告制度的建立，逐步探索建立中央和地方政府债务管理及风险预警机制，做到合理安排债务发行规模，使中央和地方政府债务风险可控、可化解。
    三是进一步完善转移支付制度。实行分税制之后，我国转移支付制度不断走向规范和完善，但运行过程中也表现出一些问题：在纵向平衡方面，中央的支出比重不仅没有提高，反而略有下降，这不利于通过财政支出对经济进行直接调控；在横向平衡方面，转移支付没有制止地方间公共服务水平差距的扩大。转移支付之所以未能实现预期的目标，甚至开始在不断地与既得利益团体的妥协中偏离预期目标，这与转移支付制度存在的一些先天性制度缺陷有关的。下一步的改革重点是对这些缺陷进行弥补。首先，简化并规范现存的转移支付形式。自上而下地看，转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项拨款等；自下而上地看，转移支付表现为地方财政部门按照有关法律或财政体制规定上缴各项收入。形式多样的转移支付很容易被人为操纵，从而削弱政策的调节性，所以需要进行自上而下地简化和自下而上的规范。其次，逐步减少税收返还，以进一步完善转移支付制度。税收返还“存量不动、调节增量”的目标已经成为进一步改革的阻力，在纵向上由于税收收入原封不动地返还使中央并未实际增加财政收入，在横向上由于税收返还基数设计很不合理，助长了地区间的收入差距的扩大。再次，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付。最后，要推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善。这要结合税制改革中对于地方税体系的培育和中央与地方事权与财权责任的划分的改革进程，适当增强财政贫困县(含县级市、旗)、乡(含镇、苏木)的财力，采取有效措施保证各级地方财政的平稳运行。
    2.深化税收体制改革
    一是推进税收立法工作进程，将税收体系和税收征管制度化。目前我国没有税收基本法，以法律形式确立的税收实体法仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》三部法律，其他的税收的征收仅以国务院出台的暂行条例或通知的形式存在，在税收程序法中仅有《税收征收管理法》。为贯彻税收法定原则，要积极制定《税收基本法》，使税收的立法、执法和监督相分离；尽快将其他税种的征管纳入税收实体法的范围，对于已经比较成熟的暂行条例和实施细则应尽快研究制定税收法律，逐步健全税收法律体系。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则，积极推动《税收征收管理法》、《发票管理办法》的修订工作，实现税收征管的现代化，主要是依靠现代发达的科技水平，实现税收征管的全国联网，使税收系统实现资源互享，从而推动税收机构体制的扁平化。
    二是调整相关税种，优化税制结构，实现公平税负，形成现代税收体系。在增值税方面，应结合“营改增”的改革逐步减少税率的档次，适当降低增值税税率，尽最大可能保证增值税的中性，发挥增值税在筹集财政收入中的重要作用。在消费税方面，要大力推进消费税改革，将高耗能、高污染以及部分高档消费品纳入消费税征收范围，将消费税的征收环节由生产环节转移到销售环节，也是为弥补地方政府在“营改增”之后的财政收入损失，调整消费税税率，对于已纳入消费税的高耗能、高污染以及高档消费品以较高的税率征收，对于现有税目中符合节能环保的消费品实行低税率甚至免税政策。在资源税改革方面，将征税范围扩大到水、森林等自然资源，在征税方式上以从价计征代替从量计征，逐步提高资源税的税率，发挥资源税对于资源使用的调节作用，逐步建立价税费联动的机制，协调好与其他税种之间的关系，同时将资源税所得收入收归中央，由中央统筹资金使用。试行环境税征收办法，积极推动排污费“费改税”的转型，研究建立包括碳税在内的绿色环境保护税的征收办法；在个人所得税方面，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，扩大征税范围，对于除工资薪金、生产经营、劳务报酬和财产租赁所得之外的股息红利等资本性收入也应纳入征收范围，税率设计应着重调节高收入者的收入，降低中等收入者的税收负担，费用扣除标准不仅要考虑纳税人所处地区的经济发展水平和物价指数等因素，还要考虑纳税人的基本生活费、医疗保险费以及家庭负担等。在房产税方面，要加快房产税立法，尽快推出《房产税法》，使房产税的征收合乎税收法定原则，并在保有环节征收房产税，赋予地方政府在一定幅度内的税率制定和调节权限，提高法律法规、税收收入和运行机制的透明度，在继续鼓励先行先试和提高立法层次的过程中，实质性推进房产税改革。
    三是培育地方税收体系，将税收征管权限适当下放。在目前“营改增”逐渐全面推行的大背景下，本就薄弱的地方税收收入再次遭遇重创。为此，要培育地方税收体系，保证地方政府财政收入不减少甚至增加这就需要按照事权和财权相适应的原则，通过消费税改革和房产税的征收来弥补地方政府财政收入的损失，进一步界定地方税权、确定地方主体税种、优化税种结构、完善地方税收体系；科学设计中央和地方的共享税种和比例，对于富有地方性特点，对改善地方民生有作用的税种，应该提高地方分享的比例；中央可以将一部分地方税种的征管权限下放到省政府，由省政府在规定的权限内结合地方实际，通过立法程序实行自己的税收征管权。
    四是增强税收政策的弹性，制定科学合理的税收政策体系。税收政策作为财政政策中极为重要的一种政策工具，既可以发挥自动稳定器的功能熨平较小的经济波动，又可以发挥宏观调控的作用，对经济的发展与稳定至关重要。而科学地税收政策体系的建立有赖于富有弹性的税收政策。这就需要税收政策要适应当前经济治理体系现代化的要求，助力新型城镇化建设，大力支持发展战略性新兴产业，鼓励企业提高自主创新能力；促进建设资源节约型、环境友好型社会，支持新能源和清洁能源的使用，促进资源与环境的可持续发展；鼓励“引进来”和“走出去”，发挥税收在鼓励出口，扶持小微企业方面的作用；发挥税收政策在鼓励就业、再就业，引导和调节收入分配方面的作用。
    3.正确处理中央和地方关系，划清支出责任
    要建立事权和支出责任相适应的制度。为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，未来的政府间财政关系改革要按照外部性、信息复杂性和激励相容三个原则划分中央和地方政府的事权和支出责任，发挥中央和地方双方积极性。要区分提供的公共产品和公共服务的性质，做到需要中央政府管理的管到位，地方政府能够而且应该管理的给予充分的自主权，通过支出责任的明确划分厘清政府之间的事权边界。具体来讲，要在提供公共服务方面安排好中央和地方各自的事权。其一，中央应集中包括养老保险、医疗保险在内的社会保障责任。养老保险应逐步上收事权，由市县统筹到省级统筹到区域统筹，最终到全国统筹，事权上移过程中应有一定的对地方政府的制度约束，防止其扩大给付、增加成本；增加个人账户占比，建立个人给付与交费挂钩机制；医疗保险以地方管理为主，中央管理为辅，基于信息复杂性和信息就近原则，应主要让地方管理各自辖区内的医疗保险，中央主要是结合养老保险的全国统筹进程，为地方提供医疗保险跨区域转移所需要的信息；至于工伤保险、生育保险、失业保险、住房公积金和企业年金等可以由地方自行管理。其二，中央应集中一部分公共卫生职能。主要是一些传染性疾病或免疫预防这类影响范围比较大、具有明显外部性的公共服务，应该由中央政府承担主要责任，对于普通的公共卫生服务，由于信息的复杂性和较小的影响范围，可以由地方政府承担这一类的职能。其三，中央集中一部分教育职能。主要是对于服务范围广泛，具有跨区域外部性的高等教育和科研支出，应由中央负主要的支出责任，而对于义务教育等具有较强区域性的公共服务则主要由地方政府提供，中央只需要通过转移支付支持财力困难地区提供义务教育。其四，中央应集中一部分跨区域的重大项目和维护职能。中央应承担起跨境交通设施的建设的建设和维护职能，地方主要承担地方交通基础设施的建设和维护职能，同时也应承担本辖区内的国家交通设施的建设和维护职能；对于海域、河域内的航运、水利调度和管理，国土整治以及全国性的生态环保重点项目都需要中央政府的资金支持和统一管理。其五，中央应集中一部分涉及社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能。这是基于激励相容原则而提出的，为了避免地方政府可能存在的保护主义的影响，通过中央政府履行相应的管理职能和承担一定的支出责任，可以使外部性问题内部化。其六，中央集中一部分司法责任。主要是对于跨区域的刑事犯罪和渎职违法行为，地方政府无法进行跨区域的直接性管理，需要中央政府承担这一类的司法责任，以保证司法的公正性。其七，政府在提供公共产品上也应在中央和地方之间界定清楚权责关系。这主要是指中央应承担提供国防、公共安全和外交这一类的公共产品的义务。这一类公共产品涉及国家和计提的利益，具有很强的非竞用性和非排他性，完全不可能由私人部门提供，必须由中央政府进行统一的协调和监管并承担相应的支出责任。
    经过以上的事权安排，在支出责任上也应按照外部性、信息复杂程度和激励相容原则进行划分，通过这一系列的权限界定，必然会导致人事安排的变动、政府管理体制的变动，并进而倒逼政治体制的改革。将一部分事权收归中央后，原有的机构设置和人事安排就不再适应新的体制，这就需要落实中央的支出责任。单纯地依靠中央对地方的一般转移支付不能解决所有问题，将事权上划中央政府可以减少一部分对地方的不合理的专项转移支付；明确划分政府职能需要调整现有的政府管理体制，包括调整中央和地方的人员机构，使组织结构与职能划分相匹配，同时调整财政支出责任和保障机制。政府间有关事权和支出责任的划分，是建立现代财政制度的重要环节，对于完善经济治理体系起到支撑作用，由此倒逼我国政治体制改革，推动国家各领域内的制度化，实现以法治为基础的善治体制，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。
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