王小鲁：关于推进财税体制、土地制度和户籍制度改革的建议

    [摘要]收入分配不公问题已经成为社会关注的焦点，严重影响社会和谐稳定，对未来发展也构成严重威胁。这一状况的形成，与长期以来我国行政体制、财税体制、土地制度、社会管理体制、市场管理体制等方面存在的许多弊病相关。不解决这些体制问题，社会两极分化、腐败和收入不公平分配、内需不足和经济结构失衡等一系列问题都难以从根本上得到解决。
    [关键词]收入分配；财税体制；土地制度；城乡户籍制度
    当前我国收入分配不公问题已经成为社会关注的焦点，严重影响社会和谐稳定，对未来发展也构成了严重威胁。这一状况的形成，与长期以来我国行政体制、财税体制、土地制度、社会管理体制、市场管理体制等方面存在的许多弊病相关。不解决这些体制问题，社会两极分化、腐败和收入不公平分配、内需不足和经济结构失衡等一系列问题都难以从根本上得到解决。在推进行政体制改革的同时，也需要推进这些其他方面的改革。这些改革可以通过渐进的方式推进，在不引起巨大社会震动的条件下逐步实现。但在一些关键问题上，也必须有攻坚的准备。本文分析现行财税体制、土地制度和城乡户籍制度等方面存在的问题，并提出这几个领域的具体改革建议。
    一、导致收入分配失衡的症结所在
    1．财税体制与腐败现象
    当前危害最大、引起收入分配严重失衡、形成社会矛盾焦点的是腐败导致的非法收入和灰色收入问题。要解决这些问题，反腐是当前要务。但腐败问题与我国现行财税体制一些严重缺陷直接相关。这些体制缺陷对行政管理产生不良的利益诱导，对各级党政干部具有很大的腐蚀作用，也直接导致公共资源的浪费及低效率的分配和使用。因此只有通过财税体制改革消除这些弊端，才能从根源上杜绝腐败。
    腐败问题与公共资金及资源收益的流失及不合理分配密不可分。2011年我国财政收入超过10万亿元，加上土地出让收入、其他政府性基金和社保基金收入、中央国有资本经营收入，合计超过17万亿元，占GDP的36%。另外政府和国有企业投资大量使用银行贷款和股市资金，它们实际支配的资金规模还远高于以上数字。但与发达国家相比，我国财政体制的主要问题还不在于政府收入过大，而是支出结构不合理；政府自身消费过大，一般行政管理支出过高，公共服务支出相对不足。而且由于制度不健全和缺乏监督，还导致了公共支出中资金大量流失和挥霍浪费，由此也形成了一批靠公共权力致富的人群。以下几个方面问题非常突出：
    其一，根据计算，我国财政支出中，广义行政管理费支出约占财政支出总额的25%左右（未包括土地出让和其他政府收入中用于这方面的支出），而大多数发达国家的该项比例只有百分之十几。我国的广义行政管理费占财政支出的比例比发达国家高出大约十个百分点左右，仅此一项一年多支出约1万亿元，挥霍浪费和流失严重。这其中，因为透明度低和缺乏监督，“三公消费”支出数额巨大（但并不仅限于在行政管理费名义下的支出）；另一方面由于各级党政机构臃肿庞大和行政支出无标准、无节制，也耗费了大量公共资源。
    其二，政府投资和其他政府支出项目漏洞巨大。2011年国有单位和国有控股企业投资10.8万亿元，这不仅涉及财政资金，还在更大程度上涉及银行贷款和其他公共资金。许多政府投资项目的案例显示，虚假招标、幕后交易、层层转包、收受回扣、以次充好等现象相当普遍，导致公共资金大量流失和豆腐渣工程层出不穷。如果按投资总额10%的流失计算，公共投资资金每年流失超过万亿元；而许多案例显示的实际情况更加严重。
    其三，相关税制缺失，导致资源性和垄断性收益的不合理分配。2011年石油、煤炭、有色金属采矿业利润合计接近1万亿元。其中石油和天然气行业的成本利润率高达58%，高于一般竞争性行业7~8倍，收益的主要部分来源于自然资源。我国银行业也是一个集中程度高、竞争程度低的行业，而且基准利率由央行制定，其利润得到行政保证。2011年银行业净利润高达1.04万亿元。再加上其他资源性和垄断性行业，这些行业每年超额利润合计当在2万亿元以上，但只承担与竞争性行业相同或类似的税负。现行税制没有针对垄断利润的税种，针对石油和天然气的资源税税率经过改革也仅为从价的5%，大部分资源收益仍归企业支配，而且该项税改未涉及煤炭等行业。这方面的税制缺失，是导致资源性、垄断性行业与竞争性行业之间严重苦乐不均的基本原因，使垄断性收益分配不当，并通过多种渠道转化为少数人的灰色收入，滋生出大量腐败现象。
    2．土地制度及土地收益分配
    城镇化的推进带来了土地和房产增值的巨大空间，土地资源的管理、土地收益的分配和使用成为影响收入分配的重要环节。现行土地征用、出让和土地溢价的分配制度都存在严重缺陷，导致不公平的分配和社会冲突。这表现在以下几个环节：
    其一，政府低价从农民手中征地，开发后高价出让，大部分失地农民补偿不足（少数大城市郊区的情况除外），甚至影响到他们未来的生计，也是导致群体事件频发、官民冲突不断的一个主要原因。
    其二，现行土地出让制度对地方政府形成了很大的利益驱动，促使地方政府垄断地源、推高地价，并对控制房价的措施进行消极抵制。地方政府土地出让收入巨大，2011年超过3万亿元，但使用非常不规范，存在严重的资金流失、浪费和暗箱操作、钱权交易现象。
    其三，地源的垄断性也使高度依赖土地的房地产行业具有垄断性，客观上为官商勾结和寻租行为提供了存在条件。2011年，房地产业扣除商品房造价和土地成本后的推算利税空间接近2万亿元，但账面利润和税金合计不到1万亿，表明有巨额的回扣、馈赠、行贿等支出和隐藏利润。
    其四，房产税缺失为少数富人和巨额财产来路不明者大量囤房、炒房、进一步赚取巨额利润提供了便利条件，而不用付出任何成本。如果按目前商品住宅存量面积（不包括“房改”房、自建房等类住房面积）的20%掌握在投机性囤房者手中计算，房价每上涨20%，至少给他们带来1.5万亿元的收益。
    上述这些环节的土地和房产溢价合计一年不会少于5万亿元。这基本上不体现在GDP核算中，但事实上构成了某些机构和个人的真实收入，却仅仅使少部分人受惠。巨额的土地和房产溢价集中体现在高房价上，大部分最终由对住房有刚性需求的中等及以上收入阶层承担，很多人为此付出他们一生的积蓄；另一部分房价转化为城市商业、服务业的高额租金成本，最终转嫁给广大消费者。这实际上形成了逆向再分配，是导致收入分配严重不均的一个主要因素。
    土地制度及土地收益分配制度能否理顺，不仅在相当大程度上影响我国的收入分配格局，而且关系到未来城镇化能否继续顺利推进、经济能否保持健康发展，应引起高度重视。
    与土地市场的情况相似，伴随着生产要素资本化进程，在企业上市、采矿权出让、国企改制等领域，每年也都在产生巨额溢价。而在制度不健全的情况下，都会导致不公平的分配，产生钱权勾结、内幕交易等腐败现象。解决这些领域收入分配不合理的问题，关键都在于制度改革。
    3．户籍制度和社会保障
    发达国家的实践证明，建立全社会覆盖的社会保障和公共服务体系，是改善收入分配、解决低收入和弱势群体问题的有效途径。我国目前这方面的一个突出缺陷是受现行户籍制度限制，一亿多原籍农村、长期在城市打工的进城农民工没有被城镇社会保障体系覆盖，在保障性住房和子女教育等方面也不能享受与城市户籍人口相同的待遇，因此面临诸多困难，难以在城市安家落户，成为长期漂泊的流动人口，这将带来一系列严重的社会问题。在这方面应该由政府和企业负担的欠账，估计一年超过1万亿元。已经出台的收入分配改革意见在解决农民工户籍问题方面提出了一些有积极意义的措施，但仍然存在一些实际障碍，不足以解决这一问题，需要更有力的措施推进户籍制度改革。
    与此同时，目前我国农村按现行贫困标准有1.2亿贫困人口，人均年收入低于2300元，而农村低保目前只覆盖了 5340万人，至少超过半数农村贫困人口没有纳入农村低保。相当一部分地区的农村低保和农村养老保险标准仍然过低。解决这些欠账估计需要年增加资金2000亿元。
    另外，我国作为中等收入国家，公共教育和医疗支出占GDP比重至今还低于低收入国家平均水平（据世界银行2009年数据）。与中等收入国家平均支出比重相比，粗略估算我国在公共教育和医疗方面一年少支出约1万亿元。此外，公共服务资金在城乡间、不同地区间的分配高度不均等。例如按大中小学加权计算的在校学生人均教育经费，全国最高和最低的省份（括直辖市）相差6倍之多。这也在事实上进一步扩大了收入差距，是现行财政体制亟待解决的问题。
    4.市场环境与公平竞争
    收入分配失衡还与缺乏公平竞争的市场环境及垄断程度过高有关。目前各级地方政府在促进增长和扩大投资方面有强烈冲动，常常过多地鼓励资本密集的大项目投资和大企业发展，不惜让税让利、免费供地、提供各种优惠，而在完善公共服务、改善市场环境和实现充分就业方面缺乏激励，这些政策差别常常使众多小、微企业处于不利的竞争条件。
    大银行主导金融市场的情况，也对小企业的融资非常不利，导致它们贷款难，贷款成本很高。这使要素配置发生倾斜，企业规模和资本密集度不断上升，减少了就业机会，也因此扩大了收入差距，加速了消费率下降。小、微企业承担了我国非农就业的60%，但融资难、经营环境差，这对广大普通劳动者和经营者的就业状况和收入状况有非常不利的影响。
    此外，有些地方政府和部门常常超越必要的范围，把政府干预延伸到竞争性领域的一般经济活动，弱化和替代市场竞争的作用，导致行政垄断和效率损失。这也包括有些公务人员借监管名义对企业巧立名目、设置障碍、敲诈勒索、增加企业负担。这些行为不仅仅增加了企业的成本，也增加了企业经营的障碍，妨碍了企业的正常发展。
    上述几个方面体制缺陷导致的一多一少（不合理收入多，公共服务、社会保障和转移支付少），是导致当前我国收入分配失衡的基本原因，也导致了长期以来消费需求不足、投资过度的经济结构失衡，并且直接影响社会稳定和未来发展。在今后几年中，配合行政体制改革的推进，应重点考虑以下几方面的体制改革：
    其一，推进财税体制改革。除了尽快实现各级政府全口径财政细项公开，以利社会公众监督之外，应着力建立统一的财政体系，全面制定各项财政支出的标准，严格控制政府支出。只有建立严格的收入和支出标准，形成制度规范，才能进行监督，也才能合理分配公共资金。同时需要改革财政转移支付制度，改革资源税和开征针对垄断利润的税种，并均衡个人所得税税负。
    其二，结合城镇化进程，逐步开放土地市场，促进各种类别的土地合理流转，配套推进土地征用和出让制度改革、房产税改革和其他相关税制改革，合理调整国家、农民和各类经济实体之间围绕土地的利益分配关系。
    其三，加快解决进城农民工的社会保障和公共服务问题，特别需要加快城乡户籍制度改革的步伐，促进农民工市民化，为城镇化的健康发展铺平道路。
    其四，简政放权，扩大竞争，减少行政垄断，限制垄断行业的特权，建立和完善市场运行规则，改善小微企业经营环境，促进公平市场竞争。
    在以下几个部分，将分别提出关于财税体制、土地制度和户籍制度改革的具体建议。
    二、关于改革财税体制的建议①
    我国在改革开放后，国民经济从计划体制转向市场体制，政府与各类经济主体之间的关系在客观上发生了深刻变化。其间行政体制和财税体制虽进行了一系列局部改革和调整，但未能适应上述变化而完成转轨，反而在某些方面与市场经济体制之间发生了越来越大的冲突，积累形成了若干严重的弊病。突出表现在：
    其一，政府机构臃肿膨胀，行政费用居高不下。
    其二，政府收入仍不规范，未形成统一的财政体系。
    其三，财政资金分配缺乏标准，苦乐不均；政府支出漫无节制，透明度低，三公消费数额巨大，造成腐败和大量浪费。
    其四，政府的增长目标和公共服务目标之间关系没有理顺，财政支出重投资、轻服务，加剧了投资过度、产能过剩、公共服务缺失和政府隐性债务风险。
    其五，中央和地方财政责权利关系没有理顺，缺乏规范的分配机制。对地方的专项转移支付比例过大，其分配取决于部门讨价还价和各地政府“跑部钱进”，败坏了风气，导致分配不均和浪费，也使地方政府高度依赖土地财政。
    其六，公共投资和其他政府支出项目缺乏有效监管，腐败和资金流失非常严重。
    其七，资源收益和垄断利润的主要部分未纳入公共财政，
    扩大了不公平分配。
    以上这些问题，是导致腐败和收入分配失衡的重要原因。因此推动财税体制改革已成为防止腐败、纠正分配失衡、转变政府职能的关键环节，是今后一个时期应重点推进的改革领域。
    当前，各级政府全口径财政收支的公开化应继续推进，公开到细目，并准备条件，进一步扩展到所有政府投资项目和大额政府采购项目的账目公开，置于公众监督之下。
    建立政府性基金预算是建立统一财政预算体系的第一步，目标应是所有政府收入纳入财政预算，杜绝一切非规范收费。未来任何新的收费项目必须通过人大讨论，立法程序批准。
    除了继续推进这些改革之外，下一步财税改革应重点建立政府支出标准，规范支出，并进一步调节政府收入。建议采取以下措施：
    1．政府乱花钱和分配苦乐不均的基本原因是财政纪律松懈、政府机构膨胀、财政支出没有规范标准、监督缺乏依据。建议对党政机关的机构运行支出和公共服务支出分别建立标准，规范各级政府的财政支出。
    为此有必要在现行财政支出报表体系外，增设按用途分类报表，把政府支出分为“机构运行支出”（相当于过去的广义行政管理费）和“公共服务支出”两大类。现行财政支出分类是参考国际货币基金组织的办法修定的，取消了行政管理费类别。这有利于与国际标准接轨，但我国国情和政府管理水平与发达国家相比差异很大，按现行财政支出分类不利于控制行政性开支。新报表应将维持政府各部门运行的支出从各项职能性支出中全部剥离出来，与现有的“一般公共服务支出”类别合并，形成“机构运行支出”大类。其余各项职能性公共支出全部归入“公共服务支出”大类。
    “机构运行支出”和“公共服务支出”应分别制定刚性支出标准，分渠道管理，不允许混用。“公共服务支出”应由财政部门按标准直接向使用者拨付，不由相关职能部门分配。各级人大建立审计机构对政府收支进行监督，各级人代会应对全口径预算决算进行实质性审查，审计和审查结果向社会公开。
    2.“机构运行支出”标准的制定应尽可能与行政体制改革结合进行。
    首先，针对政府机构臃肿膨胀的情况，按各级党政机关（不包括医院、学校等公共服务部门）公务人员占常住人口的千分比制定合理的“财政供养人口标准”，以界定各地政府规模。合理的财政供养人口标准应该是公共服务均等化的重要基础和尺度。用几年时间，把目前各地编制内外的财政供养人口压缩到标准以内。该标准可以对边远、落后、人口稀疏地区适度放宽。
    其次，按“财政供养人口”设立人均行政经费支出（包括人员工资和一般行政管理费用、机关服务费用、离退休费用）的刚性分项标准，严格限制政府消费。该标准可根据各地经济发展水平、社会工资水平和物价水平等因素分为高低几档，乘以“财政供养人口”即成为各地方政府的“机构运行支出”标准。一定几年，其间只根据物价和工资增长指数进行调节。对超编人员不提供额外经费，也不允许政府自行“创收”。随着财政供养人口的减少，用几年时间，把机构运行支出压缩到合理水平。
    3.以公共服务均等化为基本依据，在承认地区差别并逐步缩小差别的原则下，分几档制定地方各项“公共服务支出”标准，例如中小学教育经费标准按辖区常住学龄儿童和青少年人数制定；医疗卫生经费标准按辖区常住人口数制定；社保费用标准按辖区应保人数制定；农林水利投资和补贴主要按各地务农人口数和农业生产条件制定。标准确定后，每年根据预期经济增长率和财政收入增长率进行调整。各项公共服务支出标准合计，形成一个地区总的“公共服务支出”标准，不得随意突破。
    4.国家制定按常住人口计算的人均财政支出基准，并根据各地经济发展水平、自然地理条件、民族和历史因素等差异，分几个档次制定调节系数，形成各地区的人均财政支出标准。应制定时间表，逐步缩小因历史因素和经济发展水平不同导致的地区差别，逐渐实现公共服务均等化。各地财政支出标准由人均财政支出标准乘以辖区常住人口得到。各地“机构运行支出”标准和“公共服务支出”标准合计不应突破当地财政支出标准，并通过测算和调整与后者衔接。上述标准一旦确定，应向社会公开，使社会公众能够对各级政府财政资金的使用情况进行监督。
    5.中央根据基期年份各地财政支出标准与实际财政收入的差额，确定对各地的一般转移支付标准。一定几年，逐年按一定的增长率调整。自建立标准之日起，将绝大部分专项转移支付变为一般转移支付，充实地方预算，减少地方政府对卖地的依赖。未来专项转移只用于少数有全局意义的重大项目，并纳入地方预算，向社会公开，接受地方人大监督。
    6.政府建设投资和其他支出项目都应细化和完善招投标制度和审计制度，并运用利益制衡机制，推广外部监督，切断利益关联。例如由财政部门而不是项目执行部门组织投资项目审核；委托社会中介机构以其业务资质为担保进行政府项目审核监督，并对结果进行再评估；再如由医保部门而不是卫生部门组织药品招标采购，以抑制高药价。政府投资和大项采购的账目应向社会公开。
    7.提高资源性和垄断性收益的税赋。目前对石油和天然气从价征收的5%资源税，力度不到澳大利亚新颁布的资源税税率（利润的30%）的一半。而且从价税的税负容易向消费者转嫁。建议修改为针对利润额征收资源税，税率在利润的30%~40%之间确定，并扩大到煤炭和其他资源领域。对银行业、房地产业等不充分竞争和具有垄断性的高利润行业，征收垄断利润调节税。对股市和土地市场的暴利征收暴利税。
    8.将国有企业红利上缴比例提高到30%—50%（低利润竞争性行业、有特殊需要的军工企业和已征收垄断利润调节税的企业可适当降低），同时将大部分国有企业股权划归社保基金，以满足社会保障需要。社保基金可委托国资委代行监管和投票职责，避免监管空缺。
    9.现行个人所得税对工薪所得的最高税率为45%；个体工商户最高35%；财产性收入20%，不累进；股票交易所得免征所得税。这实际上导致了高收入者低税负。建议修改个人所得税法，对各类收入按统一的累进税率征税，实现公平税负，最高税率可设为35%。并准备条件向以家庭为单位的征税制度过渡。对大额股票交易所得取消免税。同时要严格税收征管，杜绝非劳动收入大量逃税的状况。
    10.推进房产税改革以改善地方财政收入结构、抑制高房价；建议与土地出让制度改革配套进行。
    上述改革如能够落到实处，必将大幅度压缩不必要和不合理的政府支出，节约大量公共资源，并为改善公共服务开辟更广泛的财源，同时也起到调节收入分配，缩小贫富差距的作用。这些改革会触动一些机构和人员的既得利益，可能遇到阻力，难以一步到位。因此在方案设计上，考虑了制定时间表，分步实现的方式，以减少阻力，在避免过大震荡的条件下逐步完成改革目标。
    三、关于改革土地征用和出让制度的建议
    现行征地和土地出让制度弊病很大。
    其一，宪法规定农村土地为农村集体所有，而现行征地制度由政府低价征地、高价卖地，收入归政府，这与宪法相悖，侵占了农民的合法权益，导致政府与老百姓之间频繁发生利益冲突。
    其二，巨大的利益刺激地方政府过度热衷于征地、开发、投资，偏离了提供公共服务的政府基本职能，并加剧了投资过度、结构失衡。
    其三，商用和住房用地的供应由政府独家垄断，是推高地价和房价的一个基本原因，同时地方政府为招商引资等目的而低价供地，又导致了土地资源的低效利用和浪费。
    其四，政府土地收入的管理不规范、不透明，是腐败、公共资金流失和浪费的高发领域。
    其五，未来70年土地使用权的收益，政府一次性收取，一次性花掉，寅吃卯粮，透支未来，不可持续。
    上述情况如不改变，很难实现发展方式转变、经济结构再平衡和政府职能转变。建议与财税体制改革相配合，适时改革土地征用和出让制度。
    1.在合理调整财政资金分配、规范政府支出的基础上，地方财政就没有必要也不应该过分依赖土地收入。建议逐步开放土地市场，除少部分公益用地可以参考市场价格征地外，其余的土地转让在符合国土资源规划和市政规划的条件下，允许供需双方自主交易，不必通过政府征地的过程，以落实宪法赋予农民的土地集体所有权。这有利于保护农民合法权益，改善收入分配格局，也有利于平衡土地供求，使地价和房价回归合理水平。
    2.有条件的地区应由政府组织土地公开交易平台，制定严格的竞标程序，所有土地交易应通过平台，按规定程序进行，过程必须公开透明，接受监督，禁止场外交易，切实保障出让土地农民的合法权益。
    3.目前工业用地、政府投资和招商引资项目的低地价，导致土地资源严重浪费和收益流失。开放土地市场后，应实现同地同价。这有利于实现土地资源合理有效配置和公平竞争。虽然一些工业项目可能因此导致成本提高，但工业回归其真实成本，有利于理顺成本效益关系，促进增长方式的转换，其利远大于弊。
    4.目前很多地方村级治理不完善，村委会不一定能代表农民集体利益。因此在土地交易中，必须坚持农民自愿的基本原则，保障土地集体所有权带来的各项权益落实到农户，防止出现截流、侵占农民利益的现象。在土地确权的基础上，为农民对土地的合法使用权提供法律保障，使农户成为土地转让的真正受益者。
    5. 在大城市周边，土地出让会产生巨额溢价收入，这实际上来自城市化的溢出效应，不应全额归原土地所有者和使用者，使少数人暴富。可以划分区域制定基准地价，对初次出让和二级土地市场转让产生的土地超额溢价征收高比例的土地增值税，主要用于支持户籍制度改革和进城农民工的社会保障，使广大农村居民通过参与城镇化，分享土地溢价带来的利益。
    6.过高的房价不降下来，就没有社会和谐可言。开放土地市场有助于抑制高地价，同时有必要推行房产税改革。房产税是抑制房地产泡沫、降低过高房价和调节财产收入的有效手段，但因为在现行土地出让制度下政府已经获得巨额土地出让收入，并因此在某种程度上推高了地价和房价，再征收房产税可能引发普遍抵触情绪，增加了推行的难度。因此房产税改革应与土地出让制度改革相配合，避免“双重征税”之嫌。
    7.同时，房产税设计应以不加重大多数自住房所有者负担为宜，设定合理免税范围，征税主要针对占有超大面积住房和拥有多套房产以谋利的少部分富裕人群。异地房产应合并计算，并尽可能扩大全国大中城市住房信息系统联网覆盖面。同时，对这项改革的积极意义及拟议的免税范围等进行广泛宣传，以取得大多数居民的支持，形成对少数既得利益者的舆论压力，以便顺利推进。
    8.开放土地市场，也包括允许和保障多种形式的农用地流转。在城市化进程中，伴随大量农村人口进城，必然要求农村土地资源重新配置，因此土地流转是大势所趋。通过农用地自愿合理流转，可以最大限度减少土地抛荒和低效使用，促进土地的规模化经营和农业的现代化转型，也有利于离土离乡农民实现他们的合法权益，改善收入分配。在制度上应为此开辟通道，鼓励农业大户、家庭农场、农村合作组织和公司化经营等多种形式的农业转型。
    9.一部分离土离乡农民要求一次性转让承包地使用权，是城镇化发展的必然结果，应该随着城镇化进程，有条件地稳步开放。可以选择一部分条件较成熟的地区先行试点，并对一次性出让设定限制条件，例如在城镇有稳定的职业、住所并参加城镇社保满一定年限。
    10.积极稳妥开放农村集体建设用地和农民宅基地市场交易（包括一些地区发明的土地指标交易），也同样有利于土地资源合理配置和实现农民合法权益，有利于经济欠发达地区的农民参与分享城镇化带来的好处，对提高经济效率、促进城市化发展、改善收入分配，都有积极意义。特别要防止有些地方政府出于政绩和其他利益考虑，不顾当地条件硬性推进合村并居，强迫农民转让土地。
    11.农用地流转和其他各类土地的市场交易都必须遵循农民自愿的原则，严禁强制推行，导致农民失地。建立正规的土地流转市场，有利于进行监管，杜绝强买强卖、侵害农民利益的现象。政府和司法机关有责任监督土地交易、维护交易的公平性和保护农户的合法权益。
    上述改革旨在实现以下目标：其一，平抑地价和房价，使之回归合理水平。其二，使出让土地的农民能够参与分享土地收益。其三，促进土地资源合理配置，为城镇化健康发展提供基础条件。其四，通过房产税和土地增值税改革为地方政府提供可持续的税源，为公共服务提供资金，并调节收入分配，缩小收入差距。
    四、关于改革户籍制度，促进农民工市民化的建议
    
    我国目前城市化率已超过50%，但城镇常住人口中至少有1/3是没有城镇户籍的农村转移人口，共两亿多人。他们很多人二十岁左右进城打工，把父母子女留在农村，通常比城市本地居民工作更繁重，工时更长，工资偏低，居住条件很差，多数人不能取得城市户籍，难以享受城镇社会保障和居民福利，无法在城市安家落户，通常四十岁左右就只好回农村去。这是导致目前城市劳动力短缺的制度原因，促使了“刘易斯拐点”提前到来。
    我国还有近一半人口在农村，要达到像发达国家70%-80%的城市化率，还应有3-4亿人从农村进城，没有理由现在就出现劳动力短缺。这主要是由于现行制度阻止农村迁移人口在城镇落户，限制了他们的社保、居住、子女教育等一系列权利。这方面制度长期不变，严重妨碍社会公平，还必然阻碍劳动力继续转移和城镇化发展，也难以实现农业的规模化和现代化改造。
    事实上，农村40岁以上的劳动者数量还很多，很多人处于不充分就业状态。返乡者多数有一二十年工作经验，恰恰在成为有经验的熟练劳动者时返乡，对全社会而言也是很大的人力资本损失。
    在阻碍迁移人口市民化的因素中，缺乏社会保障是一个重要因素。前一时期媒体宣传全国13亿人参加医疗保险，实现了医保“全社会覆盖”，实际上是不准确的。这一数字是把城镇4.7亿人参加基本医保和农村“8.3亿人参加新农合”相加得出的；但实际上城镇6.9亿常住人口中还有2.2亿人没有参保，而农村参合人数却比6.5亿农村常住人口数多出了1.8亿，明显是不可靠的。
    出现这样大的数字误差，除了少部分进城务工人员仍然参加了家乡的新农合外（但因人在城市，一般来说无法受益），很可能与部分地方政府为套取中央补贴而多报参合人数有关。据国家统计局调查，2011年1.6亿外出农民工在所在地区的医疗保险覆盖率只有16.7%，失业保险和养老保险覆盖率也分别只有8.0%和13.9%，绝大多数未纳入城镇化社会保障。除了农民工外，还有一些在城镇常住的农民工随迁家属，社保覆盖率只可能比农民工更低。
    农村到城镇的转移人口缺乏社会保障，与现行的城乡分割的户籍制度关系很大。这一制度人为地把城市常住居民分为新老两个部分，给予两种不同的待遇，把改革以来大部分从农村迁移到城镇的居民隔绝在城市社会保障和公共服务体系之外。对此需要尽快进行改革，逐步解决两亿新城镇居民的市民化问题。
    1. 在最近公布的三部委关于收入分配改革的意见中，提出了“有序推进农业转移人口市民化”，这有非常积极的意义。但该文件又同时提出“把有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险的农业转移人口逐步转为城镇居民……”，实际上是以事先参加城镇社会保险作为落户的先决条件。而大多数农民工恰恰因为无法取得城镇户籍，在加入城镇社会保险方面也受到阻碍。以上规定不利于促进农民工市民化，建议取消参保这一先决条件，加快推进城乡户籍制度改革和社会保障全覆盖。
    2. 在改革城乡户籍制度方面，少数城市已先行试点，取得了不少有益的经验，值得推广。但随之而来的社会保障和公共服务需求，都需要政府花钱，而多数地方政府在这方面缺乏动力，进展有限；需要中央做出规定，积极推动。有条件的城市可首先实现辖区内的城乡一体化，取消城乡户籍界限，并逐步放开对外地农民工的户籍限制。其余大部分城市（包括绝大多数大城市）可用几年时间，逐步对在本地工作满一定年限（如3—5年）的外来农民工放开户籍，允许符合一定条件的家属随迁。京沪等少数一线超大城市，对外来农民工入籍的居住年限条件可以从严掌握。
    3. 实行城乡一体化改革的城市，要实现原城镇和农村居民社保一体化和公共服务均等化。其他放开城镇户籍的城市，要解决入籍人口的相应社会保障和享受同等公共服务。城市廉租房和公租房要向已入籍的迁移人口开放，使他们能够安家落户。
    4. 进城农民工在农村的承包地使用权及宅基地物权应受到保护，允许保留，也允许有偿流转。具备一定条件的（如：已加入城镇户籍或者在城镇有稳定工作并参加城镇社保满一定年限者），可以允许一次性自愿有偿转让承包地和宅基地。这有利于他们筹集在城市安家立业所需要的初始资金，也有利于农村土地资源的有效使用，促进土地规模化经营。
    5. 目前企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的40%左右。但很多劳动密集型小微企业雇用了大量农民工，如果全额缴费，对它们是一项沉重的负担。发达国家社保缴费通常由政府、企业、个人三方负担。我国虽然财政有社保支出，但没有法律保证。建议在城镇户籍改革中，政府对新入籍居民由企业负担的社保缴费给予一定比例的补贴，以减轻企业负担。以后应完善政府负担部分的法规化。
    6. 解决入籍农民工的社保、住房、子女教育等问题，需要增加公共支出。钱从哪来？增加的支出可以由国有企业的红利上缴、对资源性和垄断性企业利润的征税、以及改革土地出让方式后的土地增值税收入解决，一部分可以从原来的中央对地方的专项转移支付筹措。并通过改革财政体制、改善政府支出结构，为社会保障和公共服务提供更充足的资金来源。只要能够切实改革财税体制和行政体制，实现政府支出合理化，社会保障和公共服务资金不足问题是完全可以在不增税的前提下解决的。
    改革是一个利益再分配过程，上面提出的几项改革措施，必然触及一些机构和个人的既得利益。为了减少冲击和阻力，这些改革措施可以分步进行，通过渐进式改革逐步完成。但从根本上说，要实现“行大道，民为本，利天下”，就不能不剥夺少部分人获取不应得利益的机会，堵住某些人发不义之财的渠道，实现公共资源取之于民，用之于民。不得罪少数人，必然得罪大多数人。这是当今改革面临的抉择。
    来源：行政管理改革