贾康：分税制改革思路及政策安排

    1994年分税制改革回顾
    1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。
    首先，小平同志南巡确立了市场经济目标模式，构建间接调控体系就顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权，在宏观调控体系中，主要依靠经济手段。计划只能是作为方向性的要求和产业政策导向，落实必须依赖于货币政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。而要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。
    第二，当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的状态了。当时中央高层一致认为，必须在体制上有大动作。为什么大家都认为改革非做不可呢？1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，说是“一定五年不变”，实际上是频繁变动。分灶吃饭后，中央财政发现日子过不下去，很快便向地方借款，但第二年又说借的款不还了，等于中央赖账，而且还要把借款的这部分加到以后包干分成的基数里。但日子还是过不下去，不得已先是开征交通能源重点建设基金，把所有企业的专项基金、税后留利的15%切下来，上缴中央政府；即使如此，还是不够用，于是又开征预算调节基金，比照前面的15%，又追加了10%。到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。所以说，分税制改革也是中央财政困难“逼出来”的改革。1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，风险比预计的小，成绩比预想的更好。
    第三，分税制改革的实质内容是从行政性分权转为经济性分权。二步“利改税”之后、分税制改革之前，实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这不同于分税制，因为税还是按照隶属关系来划分，企业归属哪级政府，税就交给哪级政府。而分税制改革之后，是企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。同时，中央和地方没有了体制周期，而是对分税制体制的动态优化。所以，在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。此后，淡化企业行政级别，企业的厂长经理通过竞争机制上岗、在市场环境下培育企业家，跨所有制、跨隶属关系、跨地区的企业兼并重组等等，才能够顺理成章地发展起来。
    第四，这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如增值税的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。还有很多其他过渡办法，例如，为保障既得利益，必须进行税收返还，增量部分则中央多拿一点，按1：0.3的比例返还。到2002年所得税“补课”改革推出时，所得税仍然只得按照共享来处理。营业税本不是共享税，但金融系统的营业税是按照隶属关系划分，实际上还是由中央和地方共享。资本市场证券交易印花税也处理成了共享。共享的比重已相当高。此外，还做了其他很多让步，例如，若干年内国有企业资产收益不上交国库，以此为筹码换得企业退出承包制，典型案例是首钢。国企资产收益的上缴直到2000年以后，才从石油石化特别收益金开始有所突破。
    总体评价，1994年的分税制改革取得了显着的正面效应，财政收入恢复性增长，占GDP比重从1995年最低点的10.3%一直上升到现在名义指标20%以上，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显着提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。
    但在分税制之后的运行中也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。从数据上看，中央、地方的收入都在强劲增长，但是地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难，比如2000年前后压力非常突出，当时2000多个县级以上的单位中，有1000多个县存在工资欠发问题，地方财政困难对经济生活的影响引起了各方的高度关注。尤其是最近几年，财政体制所面临的指责和批评不断。对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。
    分税制改革以来的问题及其原因
    分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难。实际上，我国综合国力保持着明显上升势头，财政收入占GDP比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计的数据显示，1994年到2000年六年中，地方收入增长幅度达到89%。但是在此过程中，出现了财权重心上移而事权重心下移。因为省、市是地方四个层级的高端，有上收财权的空间，特别是当时普遍推行市管县体制，市里认为应该集中财力办大事。2000年以后，全国333个地市级行政区域中，有280个以上以地市合并、撤地设市的名义进行市管县。与此同时，事权重心却越压越低，1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，很多时候上级对下级就是明确要求“必须达标”，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办？只能逼着地方东挪西借，甚至借高利贷。最近几年，通过搞“三奖一补”调动地方积极性，同时也由于综合国力继续上升，转移支付力度提高。问题没有变得更严重。2002年以后，企业所得税和个人所得税共享，中央新增收入统统转作对欠发达地区的转移支付等等，这方面的矛盾已经有所缓解，但未根本解决。
    另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。
    这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中非常重要的一个基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。省以下四级怎么切分蛋糕，现在是非常不规范的紊乱状态，各地都是在搞自己的方案，而且都没有稳定性。所以，现在媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评。我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。
    我们应该认真思考，1994年追求的分税制目标为什么没能在省以下真正贯彻。现实生活已证明，在中国的“五级框架”下，不可能建立真正贯通到地方基层的分税制。中央、地方的分税框架已经演变出过高的共享比例，其受到的压力也日益明显，包括地方层面、部门层面，以及决策层面的种种压力，这种压力如果顶不住，可能将会使1994年的分税制陷入瓦解。在高层内部研讨会上有一种说法，针对欠发达地区，比如贵州、青海，是否可以提高增值税的分成比例？对此很多地方同志认为很有道理，他们认为，中央文件说现在体制上的基本要求是财力与事权相匹配，既然地方财力不够，那就应该提高它们的增值税分成比例。但是，不管地方财政如何困难，增值税中央和以省为代表的地方分成比例为75:25，这是一个统一规范，不能破坏。如果将贵州的分成比例提高到40%，而青海又想提高到50%，西藏则可能要求更高，那不就成了一省一率、一地一率、讨价还价？这样做必然会导致无穷无尽的扯皮。历史证明，分成制是稳定不下来的。因此，虽然五级分税无解，但不应从根本上否定分税制，而应另找出路。
    我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。
    深化改革的思路与政策要领
    财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。一方面，我们不能指望一步到位；另一方面，财税机制的配套改革要和其他方面的相关体制、要素的配套改革一起推进，只就某一个税种、某一个层级改革是不行的。
    改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”。最早是浙江在特殊因素综合作用下坚持了几十年，最近几年越来越被看重，一直到中央文件几次强调省直管县的财政体制改革。财政部文件要求，到2012年，除少数民族地区以外，全国都要实行省直管县。属“辖县大省”的河北现在已经有92个县实行了省直管县。此外，中央文件还特别提出，有条件的地方应该试行省直管县体制，没有了“财政”二字，实际上是行政体制的改革。如果能在财政上把市和县放在一个平台，那行政上最终也应该把市和县放在一个平台上。现在，广东已经在试行行政省直管县。
    另外一个切入点是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。农业税取消以后，乡镇已经基本没有收入了。如前几天我们调查过合肥旁边肥西县的一个乡财政，他们是农业区域，一分钱收入都没有，每年2000多万运行经费全靠上面下拨，这种乡镇财政其实已经不是一级财政。
    如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。
    基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则。
    事权方面存在一些争论，比如有的同志认为，中国在事权方面远远不到位，中央拿的50%多的比重没有必要再降，但是有些事权应该拿上来，比如司法体系、垂直检疫体系、调查监控系统等。比如美国农业部就是垂直体系，所有农业方面的调研、政策掌握是一竿子插到底，美国农业部有两万多人，而中国农业部只有几百人，“三农”资金用起来只能是撒胡椒面，缺乏整合的力量。
    我认为，我们要下决心争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。
    财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有关税、社会保障税、个人所得税；在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法；到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税；在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。（今年新疆先行先试而启动的资源税，还仅仅覆盖石油和天然气，一年就有五十亿元以上的地方新增收入，而且以后会越来越多。）这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。
    财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。
    产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。
    举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形负债。这种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。
    同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，因而需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，
    也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。
    以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发了领导人短期行为，尽量一把来把钱拿足，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。第三是外部配套改革，从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。实际上结合三峡建设，过去已经把重庆提升为直辖市，使原第一大省四川分出3600万人，第一大省变为河南，有人说河南可以分为中原省、黄河省，这个事情正面讨论太敏感，可以不动声色慢慢去做。再就是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。
    相关的政策要领有必要提出以下几点。第一，现在各方越来越关注的增值税转型，需要和地方税支柱打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，先行贸然做增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。第二，地方的压力有可能促成分税制的倒退，这种情况一定要避免，坚决不能做“一省（区）一率”的任何安排，我认为这是1994年分税制改革基本制度成果需坚持的底线，如果突破这个底线，分税制改革的根基就会动摇。第三，在税改顺序上，近期，资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面；近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层，先行先试搞房产税，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面；在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整；中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看起来难度比原来想的大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度是很有意义的。小平同志晚年强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。
    总的来说，财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。探讨改革方案的时候首先要安稳民心，不要动不动就说有什么对老百姓形成了威胁。比如前段时间对于房地产税的讨论，就弄得社会成员似乎人人自危，这种氛围是不对的。因为它只是解决对产权房高端房主的调节问题，低收入阶层靠廉租房、公租房解决居住问题，与他们无关。公职人员和中等收入阶层，显然改革方案一开始也不能覆盖他们，特别是各个家庭一定人均标准之下的住房肯定不能涉及，涉及了就可能天下大乱。对高端房主，也不是与他们为敌，与他们过不去，因为这种再分配调节是市场经济的通例，他们有相应的承担能力。中国的制度创新因为触动既得利益，被各种力量有意无意地往后拖。只有抓住制度创新，我们才能继续前进。