韦森：预算法修订须保留央行经理国库制

    《预算法修正案草案（二次审议稿）》7月初开始向社会各界公开征求意见，截至8月5日，全国人大已收到修改意见超过33万条，参与人数达19115人。这既反映出社会各界对修改此法的重视，也反映出人民对预算民主的渴望与期许。
    7月下旬，笔者与叶青、蒋洪、李炜光、施正文、王雍君、吴弘、傅蔚冈等十多位财政学界、法学界和经济学界的教授和学者一起举行了一个专题讨论会，形成了几条基本共识，并已正式向全国人大常委会法制工作委员会提出了对新《预算法》逐条的、具体的修改意见。笔者这里仅就预算法“二次审议稿”中第五十四条关于删去原《预算法》第四十八条“央行经理国库”条款的问题谈8点个人看法。
    （1）在上述十几位教授的集体修改意见中，有关于“央行经理国库”条款的修改意见：强烈要求全国人大常委会法制工作委员会能保留原预算法第四十八条第二款“中央国库由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款。我们认为，如果这个条款被拿掉，即取消掉目前的“央行经理国库”制度框架下以国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度，或者将“央行经理国库制”改为“央行代理国库制”，实际上将会改变中国的政府管理体制，对中国未来的经济社会发展产生重大影响。因而，这个条款保留不保留，不仅仅是央行与财政部权力和利益之争问题，而是国家政体的重大和基本制度安排之争问题。
    （2）在现在的人大体制下，如果在新的预算法中拿去“央行经理国库”这一条款，将会导致以后把管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交给财政部门一家，从而产生一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”，政府官员腐败寻租问题将会更难制约和监督。从中国经济社会发展和国家长治久安的多种因素考虑，我们认为，央行经理国库制度，无论如何也要坚持和保留，而且还应该要加强、完善和进一步规范化，进一步确立和完善以国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度，保证政府的预算资金在央行国库单一账户的统一收付和监控下安全、完整和高效地运行，从根本制度上堵塞政府官员腐败寻租的财政资金收支渠道。这是事关国家运行的最基本和最重要的制度保障之一，只能加强和改善而使之规范化，而不能取消和有任何削弱。
    （3）从法理上来说，现有的央行经理国库制度是合理的。在公共财政与财务管理领域，《宪法》、《银行法》以及原来的《预算法》，实际上都赋予了财政部门与央行“平等责任主体”的地位：两者平等地向人大和国务院负责。这同时也意味着：作为平等的责任主体，“央行（国库）向财政部门负责”在法理上无法成立。但是，如果新的预算法把 “央行经理国库”条款拿去，要么把央行国库撤销，要么央行国库向财政部门负责，这在法理上不通，既不合理，也不合适。
    （4）从法律制度和体系安排上来看，删去 “央行经理国库”目前也欠妥。1995年制定和2003年修订的《中国人民共和国银行法》第四条第八款，对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”；1985年颁发的《国家金库条例》，也有同样的规定。如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去，将使数部法律相互矛盾和冲突，除非同时修改《银行法》、《预算法》以及《国家金库条例》。
    （5）从经济学上来说，把 “央行经理国库”拿去将会产生一系列问题。在目前中国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下，如果央行不再经理国库，财政部和各级财政部门会把巨额财政存款通过利息竞价存放在各商业银行中，这不仅使纳税人的钱的存放和使用无法监督，难以审计和制衡困难，从而为各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间，而且实际上会让各级财政部门用纳税人的钱去赚钱，去从商业银行赚取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而产生巨大的部门利益。
    （6）对于取消“央行经理国库”还有一个重大经济学问题很多人可能还没有认识到，这就是如果央行不再经理国库了，财政部门可以把近二十万个“财政专户”中的库款余额存在任何一家商业银行，也会对宏观调控机制产生重大影响。几万亿的财政存款余额存在各商业银行的账户中，商业银行肯定会通过贷款把它贷出去，这会通过乘数效应增加广义货币供给，使政府的货币政策不能达到预期目的。更为重要的，把国库的钱存在商业银行，会改变广义货币定义，会扰乱政府财政政策和货币政策的目标与协调机制，从而给宏观经济运行带来一系列不可估量的影响。
    （7）对于学界一些人提出的“央行经理国库”导致“效率低”的观点，我们持强烈反对意见。要知道，所有财政收入，说到底都是纳税人的钱。财政部门在支出时，首先要考虑的不是花的爽不爽、有没有效率的问题，而是花在哪里更合理合宜、是否用到了由人民代表大会审议批准的政府预算所指定的地方和项目上，是否真正地花在了纳税人身上的问题，这才是最重要的和首先要考虑的。因而，央行国库作为政府的“出纳”，其重要的职能和功能是确保监督财政部作为政府的“会计”把预算资金用到该用的地方，这是确保政府体制正常运行的一项基本制度安排。从这个意义上讲，财政支出花得越明白、越公开、越难，则越好。这才是现代民主政治的核心理念和实质性问题。
    （8）根据上述种种考虑和理由，我们呼吁，最高决策层和全国人大常委们要真正认识到这个问题的重大、根本和要命之处，要千万保留“央行经理国库”这一条款。这次预算法修改的理想目标是：不但要保留“央行经理国库”这一制度，而且要加强和改善它，且实行央行国库单一账户（TSA）制度，从而达到政府现金余额的集中化管理。这个模式要求除了设于央行国库并由央行负责管理的TSA外，政府现金不得存放于开设在任何商业银行的账户中，也不得通过这些账户办理公款收付。在理想的模式下，除了设于央行的国库单一账户之外，各级政府当然还需要有其他银行账户，但这些账户的功能在于会计记录，即在每个预算科目下实时记录相关的会计信息。基于现金余额由央行国库集中化管理的目标，这些账户不应被用来处理公款的收付和存放库款，它们必须是虚账户（零余额）。
    当然，这样的理想模式显然动了很多人的“奶酪”，触及到一些直接掌管十几万个财政专户的“沉淀资金”支配权的一些官员的巨大经济利益。从这里我们也能理解由财政部主持起草的《预算法修正案》为什么坚持要删去 “央行经理国库”这一实质性条款了。如果这一新的预算法通过，就可以逐渐把央行“经理国库”的职能拿掉，慢慢演变为“财政经理国库”，使各级政府和各地财政部门的“财政专户”成为事实上的“国库”主体。这才是此次《预算法修正案》最核心和实质性的问题。
    如果让这样的法律通过，将会导致政府管理体制和政治体制的重大改变，也必将会对中国未来的经济社会发展产生重大影响。这将会为未来政府官员腐败寻租常开绿灯，撑开了一些政府官员腐败寻租的制度保护之伞。概言之，在新的《预算法》中保留不保留“中国人民银行经理国库”的条款，并不只是政府内部的部门利益之争，而是牵涉到未来中国命运和走向的重大变革，不可不慎之又慎！