李永友 沈玉平：财政收入垂直分配关系及其均衡增长效应

    摘要：不断扩大的地区间差异正在困扰着中国发展，并成为社会稳定的重要隐患。为了缓解地区间差距可能引发的各种矛盾，中国政府在1994年分税体制改革之后确立了具有集权倾向的财政收入垂直分配关系。通过财政资金的大规模双向流动，这种财政收入垂直分配关系促进了财政资金的跨区域配置和财政能力的地区间均等。但作为分权体制的重要制度安排，其在均衡地区间经济增长方面的作用却很有限，主要表现为大规模收入集中对经济发达地区的增长抑制。财政收入垂直分配关系的这些影响与地方财政非税收入依赖程度以及中央专项补助水平存在明显交互作用，前者显著弱化了财政收入过度集中的不利增长效应，后者却显著弱化了中央补助的增长激励。
    关键词：财政收入；垂直分配关系；均衡增长
    作者李永友，经济学博士，浙江财经学院财政与公共管理学院教授（杭州，310018）；沈玉平，经济学博士，浙江财经学院财政与公共管理学院教授（杭州，310018）。
    *本文为国家社科重大招标项目《贯彻落实科学发展观与加快转变经济发展方式研究》（07ZD009）、国家社科重大招标项目《加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究》（08ZD020）、博士后特别资助项目《动力结构、增长模式与中国背景下企业的自主创新行为》（200801367）、浙江省社科规划项目《新形势下保增长促转型的财政政策定位研究》（09CGYD048YB ）阶段性研究成果，作者感谢浙江省高校人文社科重点研究基地（财政学）对本项研究的资助，感谢匿名审稿专家提出的宝贵修改意见，文责自负。
    一、提出问题
    中国过去30年的辉煌成就得益于财政分权的制度安排。根据相关统计资料，1978年分权改革之前，中国年均GDP 真实增长率仅为6.48%，1978年分权改革之后，年均GDP 真实增长率高达9.9.虽然导致两个时期GDP 增长差异的因素可能有很多，但Oi，Weingast，Jin 、Qian和Weingast等诸多研究认为，基于分权的激励结构是中国经济取得成功的重要原因。然而，伴随着经济持续高速增长，集权政治结构下的分权治理也造成了不断扩大的地区间差距，尤其是从20世纪90年代开始，差距扩大的趋势更加明显。从反应人均收入差异的变异系数看，1991年之前，省域间城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民人均纯收入变异系数分别为0.177和0.337，1991年至2000年两者分别上升至0.258和0.438，2001年至今两者则进一步上升到0.273和0.445？如何既能充分发挥分权治理的积极效应，又能在政治集权体制框架内平衡地区间经济发展，成了中国政府推进和谐社会建设、地区统筹发展和维护社会稳定面临的一个棘手问题。
    根据Oates 等有关第一代分权理论（FGFF）与Q ian 和Weing ast 、Oates 、Weing ast 等有关第二代分权理论（SGFF）的研究，分权治理主要是通过发挥下级政府的信息优势提高资源配置效率。然而，分权治理在硬化下级政府预算约束激励结构的同时，也使地区经济绩效更多依赖于辖区内的财政能力。辖区间的财政能力并不完全相同，在有些国家，地区间的财政能力相差很大，在分权治理结构下，这必然造成地区间公共品和服务提供水平的不同，并进而影响地区的经济增长表现。所以为了解决地区间财政能力差异，第一代分权理论强调转移支付对减缓横向不平衡的重要作用，第二代分权理论则进一步强调垂直财政关系的激励结构对转移支付公平效果的重要意义。从各国分权治理的实践看，通过政府间转移支付平衡地区间财政能力也是一种普遍做法，不仅如此，转移支付对平衡区域发展的重要作用也得到了许多经验支持。（理论和实践似乎都说明，政府间转移支付是实现分权治理结构下效率与公平的有效工具。然而，Barro 认为，政府间转移支付一般会扭曲经济决策，降低私人部门的投资欲望，从而阻碍增长，所以转移支付设计不当反而会造成地区间差距在分权自治下出现扩大趋势。）LuigiBonatt i的研究也指出，在某些情形下，政府间财政转移会阻止趋同假说中关键变量的调整过程。Weingast同样认为，转移支付能否解决分权治理下区域平衡发展问题，取决于转移支付本身的设计和相关制度条件。在经验上，Philippe和Michal，Boldrin 和Canova，Marta 和Ricardo ，Crist ina 、Christiane和Philipp 等研究表明，转移支付并不能平衡区域发展或促进区域间发展趋同。在中国，虽然关于政府间转移支付与区域均衡增长的研究并不多，但从已有的几篇文献看，研究结论也在一定程度上支持了Weing ast 等人的理论。除此之外，郭庆旺和贾俊雪、袁飞等也曾讨论过中央转移支付的制度激励问题，结论也是部分支持了上述理论。
    那么，作为分权治理下平衡区域均衡发展的重要机制，政府间收入转移能否实现平衡区域发展的工具效果，已有研究并不能为我们提供十分确切的答案。实际上，按照经济运行逻辑，作为一种制度安排，转移支付能否通过收入转移实现发展水平的跨区域收敛，关键在于转移支付能在多大程度上促使接受地产生更高的发展能力，而这又取决于转移支付资金的分配和使用。
    因为无论是资金分配还是使用，都会对下级政府形成某种激励结构，正是这种激励结构差异才使得转移支付在不同国家或地区呈现出不同的平衡发展能力。
    这也是基于国别研究得出不同结论的重要原因。上述分析意味着，判断一国转移支付在多大程度上能够实现平衡地区间发展的工具效果，不能脱离对转移支付制度背景及其激励结构的分析。除此之外，有关转移支付研究还存在另一个重要缺陷，就是只考虑自上而下的转移支付资金分配与使用，忽视自下而上的资金筹集对经济增长可能产生的影响。实际上，从转移支付的制度内涵看，转移支付制度体现的是一种财政收入垂直分配关系，在这个分配关系中，不仅包括上级政府对下级政府的拨款，也包括上级政府通过财政收入划分体制从下级政府筹集可供实施转移支付财政资金的过程。（所以严格来说，考察转移支付能否作为分权体制下平衡区域发展的有效工具，应该将转移支付纳入财政收入垂直分配关系或财政收入划拨体制中进行分析，只有这样，才可能更真实地反映转移支付的均衡发展能力，研究结论对制度建设也才更具指导意义。
    二、中国财政收入垂直分配关系：分权中的集权
    大量研究表明，考察一项制度安排将会产生何种结果，仅讨论制度与结果间的因果关系将会存在很大局限，甚至形成不合逻辑的错误认识，所以制度外生性研究方法存在较大缺陷。任何制度形成都内生于一定的经济社会环境，并反作用于经济社会活动。同时，任何制度出现都会对原有制度下的利益关系形成冲击，从而产生某种程度的制度摩擦和耦合成本。从这个意义上说，制度演进既可以反映社会利益分配关系的变迁过程，也可以反映经济运行效率。中国财政收入分配关系的确立是内生于中国经济社会的治理结构的，其变化在很大程度上可以反映出地方政府间治理结构的变化，所以评价中国财政收入分配关系对区域均衡发展的影响不能脱离其内生的制度形成过程。
    诸多研究用政治集权与经济分权解释中国1978年以来的增长之谜，例如Blanchard和Shleifer比较中国和俄罗斯分权绩效后指出，有没有政治集权是两国分权改革绩效差异的主要原因。然而相关研究却忽视了另一个值得研究的现象，即中国经济在1994年之后的增长更快且相对更加稳定，但地区间经济差距也相对更大。为什么同样的政治集权和经济分权，在1994年前后会出现差异如此明显的经济绩效？
    虽然这一过程与中国1994年之后更加明确的市场化改革有关，但这不是问题的全部，尤其对一个政府主导型经济而言。通过一系列数据对比，本文认为，一个可能的解释是中国1994年重新确立的财政收入分配关系。
    众所周知，1978年至1993年，中国实行了高度分权的财政体制，表1的数据表明，1994年前中央财政支出占整个财政支出比重约为30%，中央财政收入占比平均也约为30%.但收支分权路径有所不同，从数据上看，收入分权程度在不断上升，支出分权则相对稳定，到1993年，收入分权程度最高，中央财政收入占比仅为22%.收入高度分权的一个结果是，中央财政收入数量及其控制力下降，财政不得不依靠下级政府的收入上解来维持其向下的收入转移能力。在这样一种状态下，出于政治与经济因素的双重考虑，重新调整财政分配关系成了集权政治体制下中央政府的占优策略。由于中央政府财政能力的弱化主要源于收入控制力的下降，所以重构收入分配关系自然就成了新的财政分配关系核心。和1994年之前的财政分配关系相比，新的财政收入分配关系表现出明显的集权倾向。这种集权倾向不仅表现在收入分享制度的设计上，而且表现在收入筹集方式上。
    在收入分享制度设计上，新的财政收入分配关系将收入贡献大且稳定的部分划为中央所有，但为了取得下级政府的有效配合，新的财政收入分配关系具有明显妥协痕迹，即确定了出于维护既得利益的收入转移办法。新的财政收入分配关系大大增强了中央财政的控制力。表1数据的对比说明，通过新的财政收入分配关系，中央从地方获得了全部财政收入的55%.不仅如此，和1994年之前的财政收入分配关系相比，新的财政分配关系改变了中央财政依靠下级财政上解获得财政控制力的现象，地方上解占中央财政比重由1990年近16%下降到1995年的不足10%，并随时间变化，呈加速下降趋势，到2007年，地方上解的重要性已下降到不足2%.相反中央转移支付能力却显著增强，自上而下的转移支付占全部财政收入的比重由1994年之前的平均不到20%上升到近40%.对比的结果说明，新的财政收入分配关系表现出强大的财政收入跨区域转移能力，中央财政成了收入转移的中枢。
    2001年为遏制地方政府重复建设和地方保护冲动，中央政府又颁布了所得税分享办法，从而使新财政收入分配关系的集权倾向更加明显，中央财政的控制能力进一步增强。
    收入集中与大规模转移支付使中央政府在分权体制下获得了对地方控制的巨大杠杆效应。然而，在新的财政收入分配关系下，中央财政自上而下的转移支付能力主要取决于从各地筹集的增值税、消费税和所得税。如图1所示，自1994年新财政收入分配关系确立，中央税收收入对上述三类税的依赖程度高达近80%，2002年进一步上升至近90%，而这三类税又与地方经济基础直接相关。这种筹集途径必然导致不同地区对中央财政的贡献度因地区经济基础不同而有所差异。从转移支付资金分配情况看，转移支付资金已成为地方财政支出的主要源泉，基本上占到了近50%，有些地区甚至超过了80%.不仅如此，转移支付在地区间分布也因制度设计问题与中央宏观调控呈现不平衡态势。上述情况在图2中得到直观说明，图2根据《中国财政年鉴》和《中国税务年鉴》数据描述了所有地区经过自下而上和自上而下财政收入的两次分配情况。计算结果表明，在财政收入初次分配环节，地方分成比例平均约为50%，最高的天津在初次分配中有63.2%流向了中央，其次是上海为62%，接着是北京为60%.最低是的海南，只有36%的财政资源流出，次低是江西为39%.初次分配的结果是经济发达地区成为中央财政收入的主要贡献地。在财政收入再分配环节，西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、贵州等少数民族集居地区和贫困地区，财政资源相对流入量较高，其中西藏、青海等地，在财政收入再分配环节，获得的财政资源是其初始财政收入的1倍多，成为财政收入再分配收益最多地区，相比较，上海、北京、天津等经济发达地区从财政收入再分配环节获得的财政资源平均仅占其初始财政资源不到20%，最低的上海仅有8.2%.
    经过财政收入的垂直再分配，各地财政资金净流动情况出现了明显差异。图3计算结果表明，经济发达的东部基本上都是财政资金的净流出地区，而不发达的西部，尤其是少数民族分布较广的新疆、青海、西藏等成为财政资金的净流入地区。相比较，中部地区因内部差异较大，各省财政资金净流动情况比较复杂。
    从上述分析情况可以看出，1994年分税体制下确立的财政收入分配关系在很大程度上实现了财政资金的跨区域配置，经济越发达，资金净流出量越大，经济越不发达，资金净流入量越大。图4对财政收入垂直分配前后地区间人均财政能力差异进行了描述。
    
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    从对比结果看，仅就平衡地区间财政能力而言，1994年确立的财政收入垂直分配关系的确发挥了一定作用。这一结论与国内单纯分析转移支付均等化地区间财政能力的研究结论完全不同，后者普遍认为，1994年之后确立的转移支付不是均等化而是扩大了地区间财政能力差异。
    作为中国分权体制下平衡区域协调发展的重要机制，平衡区域财政能力仅是手段，并非制度设计的终极目标，相比较，对新的财政收入分配关系，我们更关心其在中国分权治理过程中对平衡区域发展到底发挥了何种作用。然而现有的经验证据还相当有限。从已有关于这一问题的研究看，基本上都是集中于中央对地方的单向转移支付。例如，Mart in Raiser在研究1978年至1992年间中国省域人均收入趋同情况时，考察了中央对地方转移支付的作用效果，马拴友和于红霞在研究地区经济收敛时也考察了中央转移支付对经济收敛的影响，？郭庆旺等也对中央转移支付的长期增长效应进行过实证考察。而Jin 和Zo u研究认为，中央对地方收入转移的设计，近50%是为了维持地方既得利益，并不体现中央调控意图，所以在这种情况下，对中国转移支付的区域平衡效应进行研究得到上述结论也是必然的。然而由于没有考虑地方向中央的收入转移，上述研究结论有以偏概全的嫌疑。为了真实科学地反映中国1994年分税体制下确立的财政收入垂直分配关系对平衡区域协调发展所发挥的作用，本文在已有文献基础上将研究拓展到财政收入分配的全过程，更多考察财政收入垂直分配对平衡区域发展的贡献及其作用机理。
    本文所指的财政收入垂直分配关系，既包括中央通过体制安排从各地筹集的财政资金，也包括中央对各地的支出补助。
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    五、进一步思考
    财政收入垂直分配关系既是财政分权体制的重要内容，又是复杂的政治、经济和国家治理的一个部分。作为一种分配制度，对它在经济社会中，特别是在平衡区域协调发展方面所充当的角色、发挥的作用以及产生的影响，只能结合特定的制度环境加以理解。无论是从政府组织结构还是从国家治理角度，在一个政治集权体制下，财政收入垂直分配关系的制度设计关键取决于中央政府如何理解地方政府在社会经济事务中发挥的作用，因为不同的理解直接关系到地方政府的财政独立性和自主性，从而直接关系到财政收入垂直分配关系的设计。
    中国自1978年开始的经济社会转型，在很大程度上采取的是地方政府分权自治，但这种分权自治仅仅在于经济领域，即通过实施经济分权提高地方政府的自主自治权力。然而自20世纪70年代开始的近15年分权自治的一个直接后果就是，中央财政能力的弱化和控制力的下降，这也成为中央政府主导1994年分税改革的一个直接原因。在1994年确立的分税体制中，财政收入呈现出明显的集权倾向。
    这是我们理解中国1994年确立的财政收入垂直分配关系的大背景。在这样一个背景下，我们需要理解这种分配关系对经济产生的影响。根据传统的分权理论，在一个分权体制下，财政收入垂直分配关系的设计除了有利于经济增长外，更重要的是满足地区间均衡发展的需要。那么中国1994年确立的财政收入垂直分配关系对经济增长与区域均衡发展到底产生了何种影响？
    本文的实证结论表明，中国1994年之后确立的财政收入垂直分配关系，在均等化地区间财政能力方面发挥了一定作用，但在促进地区间均衡增长方面，作用相对较弱。其中，大规模的收入集中对经济增长产生了显著抑制效应，尤其在集中度较高的发达地区，这种抑制效应更强。
    而大规模的财政收入再分配虽然为地方输入了大量财政资金，但财政资金流入并没有显著促进流入地的经济增长。从财政收入垂直分配关系的综合效应看，中国财政收入的垂直分配关系在平衡区域增长方面微弱的作用，不是表现为大规模转移支付促进相对落后地区更高的经济增长，而是表现为大规模收入集中对发达地区增长的抑制。造成大规模转移支付增长效应不显著可能与中央转移支付的结构有关，转移支付中专项补助的比例过高弱化了财政收入再分配的增长效应。
    上述实证结论至少在两个方面引发我们对中国1994年确立的分税体制进行反思。一方面，中国1994年分税体制确立的财政收入垂直分配关系是在一个特殊背景下产生的，其目的在于提高中央政府对地方政府的控制力，并成为中央政府引导地方政府决策的有效工具。然而这一制度在市场化改革不断推进的过程中逐步形成了较强的路径依赖。在分权自治中，中央政府为了让调控意图得以实现，不得不大量使用收入转移方法，从而加重了中央政府集权管理色彩。收入的不断集中和大规模转移支付，虽然提高了中央政府的宏观调控能力，但这种调控方式也带来了一些问题，例如，由于缺乏明确的转移支付规则，财政资金分配具有较大随意性，而在相关制度约束缺乏的情况下，随意性资金分配可能扭曲地方政府的激励结构，等等。另一方面，在这种特殊背景下确立的财政收入垂直分配关系也对地方政府产生了不恰当激励，尤其是大规模转移支付和不断调整的财政收入分配关系，不仅严重弱化了地方政府的财政约束，降低了地方政府谨慎决策的意愿，而且引致了地方政府的道德风险和行为扭曲，从而使中央政府的财政负担不断上升。中央政府财政负担的不断上升又进一步强化了中央政府财政收入的集权意识。
    实际上，如果结合整个财政体制改革历程，中国财政问题的核心就是财政收入垂直分配关系。
    如何设计一种规范而有效的财政收入垂直分配关系，不仅对中国解决财政问题具有重要意义，而且也是中国推进和谐社会建设的关键。
    
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