李永友：规避“省直管县”财政体制改革潜在风险

    【核心提示】规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险，关键在于重塑改革思路，以明确各级政府职能边界为先导，收入关系调整为支撑，科学选择改革模式。
    “省直管县”财政体制改革是继1994年分税制后，我国在财政领域的又一次体制创新，然而由于缺乏整体设计和全局考虑，在实际运行中除遭遇行政体制约束和管理能力约束外，近年来与整体改革目标之间的协同性问题也开始凸显。
    “省直管县”财政体制改革凸显成效
    虽然“省直管县”财政体制已被作为省以下财政体制改革主流模式，但时间较短，无法对其改革成效在全国意义上作科学评估。不过作为一项地方实践，其在浙江等部分地区已经受了较长时间检验。从这些地区实践情况看，在“省直管县”财政体制下，县（市）财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。
    根据浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省调查数据，实施“省直管县”财政体制的县（市），人均获得上级财政转移支付，在改革次年较改革前一年平均上升超过85%，所获省和中央财政转移支付占财政支出的比重，在改革次年较改革前一年平均上升超过10个百分点。由于减少了市级国库和财政管理中间环节，省和中央拨付给县（市）财政资金在途时间大大缩短。此外，“省直管县”财政体制也改变了省市县三级财政收入分配关系，使县（市）财政能力在新的分配关系下有较大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省县（市）财政收入年均增长率，改革前三年分别为1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%，改革后三年分别为22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。进入财政收入前500名的县（市）数量，2006年较2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分别上升6个、3个和1个。
    除上述直接效果，“省直管县”财政体制改革还在如下两方面对县（市）经济社会发展产生积极影响。
    一是在经济增长方面，体制调整加快了县（市）经济规模扩张。从早先实施“省直管县”财政体制改革地区看，仿照浙江模式占多数。浙江模式一个最主要特征是激励型制度设计，即将县（市）财政能力改善与省级政府财政奖励挂钩。激励型制度使省级政府目标与县（市）政府目标的相容性增强，极大地调动了县（市）政府发展经济积极性。以安徽、湖北、江西和吉林四省为例，改革前三年四省县（市）人均GDP年均增长分别为254.8元、300.9元、460.3元和776.2元，改革后三年则分别为977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管县”财政体制改革，在现行财政收入分成制度下，也带来了县（市）产业结构调整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后较改革前，第一产业比重分别下降4.6、7.7个和4个百分点。
    二是在公共服务提供方面，财政能力改善为县（市）政府增加公共服务投入提供了支持。尤其在民生财政大背景下，各地省级政府为提高县（市）政府公共服务提供激励，在新体制设计上，将公共服务供给水平与省对县（市）转移支付挂钩。这种机制提高了县（市）政府提供公共服务的积极性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社会保障两项支出占财政总支出的比重，改革后三年较改革前三年年均上升分别达6.7、1.7、5.9个和3.7个百分点。
    协同性问题潜藏风险
    “省直管县”财政体制改革作为1994年财政体制改革的一个延续，为省以下政府间财政关系处理提供了制度依据。然而由于“省直管县”改革起初仅是一种地方创新活动，所以当这一改革被提升到国家层面时，必然与同期正在推进的其他改革存在一个协同问题。既然有协同，就一定存在风险，风险大小随改革间协同难度累进上升，严重时可能会导致整体改革停滞或强制性二次改革。这种因协同问题产生的风险集中表现在如下三个方面。
    一是“省直管县”财政体制改革对发展方式转型带来的潜在风险。我国经济增长的一个显著特征，就是政府主导。长期以来，我国经济增长方式粗放，主要表现为基层政府推动经济增长行为或决策粗放，而后者又源于我国分权型经济和集权型政治体制，以及上下级政府间财政收入分成合约制度安排。由于“省直管县”财政体制改革是在上述体制制度框架内进行的，所以不仅不会降低政府粗放式竞争行为，而且会进一步强化县（市）政府间业已激烈的竞争关系。竞争行为的粗放度在资源约束相对更紧和管理能力相对较弱的县（市）政府层面，将会更高。所以，“省直管县”财政体制改革可能会激发县（市）政府新一轮粗放式发展。
    二是“省直管县”财政体制改革对地区间协调发展带来的潜在风险。地区间持续扩大的发展差距，与我国1994年以来分权型财政体制有关。在“省直管县”财政体制改革前，地区间发展差距在相邻县（市）间相对较小，所以尽管在宏观上，地区间发展差距非常严重，但在微观上这种差距因某种体制安排却保持相对稳定。在“省直管县”财政体制改革后，这种情况可能会发生变化。因为新体制有可能会强化邻近县（市）政府间竞争，使政府间竞争逐步趋于原子化。原子式竞争格局的形成，不仅使县（市）间经济发展差距开始扩大，而且破坏了公共服务领域内均等化机制。所以“省直管县”财政体制，在某种程度上可能会增加地区间协调发展张力。
    三是“省直管县”财政体制改革对以城带乡发展战略带来的潜在风险。城乡差距扩大威胁到农村社会稳定。只有中心城市带动一体化发展，城乡隔阂和发展差距才能真正得到有效解决。但在现行体制下，“省直管县”财政体制改革可能会造成中心城市发展萎缩。因为“省直管县”财政体制无形中分割了区域内有限资源，造成中心城市难以实施一体化发展战略和发挥经济集聚功能，同时原子式竞争形成块状化县（市）发展格局和对立型市县财政关系。所以“省直管县”财政体制改革后一种可能的状态是，中心城市得不到发展，辐射作用和集聚功能迅速弱化，县（市）经济增长受规模约束难以持续，农村发展空间难以拓展，出现更加固化的城乡分割发展格局。
    重塑思路 提高协同性
    规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险，关键在于重塑改革思路，以明确各级政府职能边界为先导，收入关系调整为支撑，科学选择改革模式。
    第一，统筹考虑市县经济一体化程度和发展水平，科学选择改革模式。“省直管县”财政体制改革作为一种地方经验，最初背景是县乡财政困难，所以改革主要围绕如何增加县（市）财政能力进行制度设计，并且源于当时社会共识，重心放在缩减管理层级。这使得市县之间原本一体化的发展格局被打破。“省直管县”财政体制改革如果不顾及市县之间业已存在的经济联系，可能会导致改革陷入另一种困境，即市发展受困，资源集聚功能和扩散效应减弱，县（市）块状化发展最终因规模限制遭遇发展瓶颈。为避免陷入上述改革陷阱，各地在推进“省直管县”财政体制改革时，需要根据市县经济发展水平和联系程度，采取不同改革模式。对市县经济发展水平较高，市域内经济一体化程度较高和县（市）间经济联系较为密切的地区，不应采用市县财政分割自治，而应保持原有财政关系，以实现市域内统筹发展。
    第二，在明确财政收入分配关系的同时，应清晰省市县事权边界。此项改革只在于处理政府间财政收入分配关系，对政府间事权并没有作出明确安排。这种改革策略产生的后果是：一方面激发了县（市）政府分钱意识和拼命扩大税基的热情，引发基层政府新一轮粗放式发展；另一方面树立了市县两级政府间对立的财政关系，引发市县政府间财源和税基竞争。为避免“省直管县”财政体制改革后重现上述现象，在构建“省直管县”财政体制时应首先明确各级政府事权边界，尤其是市县两级事权边界，以化解新体制下市县两级矛盾，规范两级政府行为，在明确事权基础上，确定各级政府间财政收入关系和相应财政管理模式。这种改革次序有助于重塑市县政府行政意识，有效降低基层政府粗放式竞争冲动，有助于实现城乡统筹发展。
    第三，谨慎提高省级财政转移支付能力。从各地“省直管县”财政体制改革实践看，一个共同经验是提高省级财政转移支付能力。这种做法好处是，能促进省域内县（市）财政能力均等化，对提高落后县（市）公共服务供给水平有一定帮助。但这种做法很难避免县（市）政府道德风险，同时也会对相对发达县（市）产生负向激励。因为在我国大部分省区，省级财政基本上只能实现收支平衡，省对县（市）转移支付主要资金来源，是通过省以下政府间财政收入分成合约筹集的。省级财政统筹能力越强，省级财政转移支付资金池就越深，相对发达县（市）资金净流出就越多，相对落后县（市）资金净流入就越多。“双多”的可能后果是，削弱了相对发达县（市）经济增长动力，软化了相对落后县（市）财政约束，最后结果是县（市）之间在低水平实现了协调发展。所以我们认为，在各地推进“省直管县”财政体制改革时，应正确评估省级财政统筹能力和县市经济社会发展需要，选择恰当的转移支付水平。
    第四，科学选择转移支付方式，有效兼容省级政府发展目标与县（市）政府财政自由。由于在体制改革中没有重视事权制度安排，所以在各地“省直管县”财政体制改革实践中，省级政府为提高其纵向调控能力和政策执行效果，在增加对县（市）财政支持的同时，也附带了许多目标约束，主要体现在省对县（市）转移支付带有很强的目标意图，表现为转移支付制度设计中专项比重非常高，专项比重越高，县（市）政府的财政自由度就越低。这种制度安排既违背了分权型财政体制改革初衷，也增强了县（市）政府行为的粗放程度。由于缺乏统筹使用资源能力，所以县（市）发展和公共服务提供更多地反映了上级政府的偏好，而无法真正满足地方发展的需要，地区间发展差距也不能因此而趋于缩小。要实现真正意义上的县（市）间协调发展，“省直管县”财政体制改革中，省对县（市）财政转移支付应统筹考虑县（市）政府财政自由和省级政府调控能力，尽可能减少项目化转移支付的比重，将事权中可以明确并易于考核的常态支出项目列入一般转移支付，但为规范县（市）政府对转移支付资金的相机抉择权，确保省级政府经济社会发展目标的实现，应对转移支付资金的统筹使用在类别上做适当限制。
    作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院
    来源:《中国社会科学报》第301期