李炜光：英国财政制度的演化与现代世界的诞生

    现代世界不等于全世界
    李炜光（天津财经大学经济学院财政学科首席教授）：现代世界，我们对它并不陌生。它是现代的、工业的、城市的和科学的概念，一种政治结构和意识形态结构与“旧制度”完全不同的总体社会制度，一种对于人类漫长的传统社会而言的全新的社会形态。麦克法兰说，在当今，“它醒目地表现在美国，同时也将整个世界逐步引向同一个方向。”当然这是有争议的。
    首先应弄清问题的是，现代世界不等于全世界。19世纪初期的时候，所谓现代世界还只是一个由英国、荷兰、美国等国组成的“窄带”（人口只占人类的2%），窄带之外的所有国家仍为“旧制度”所笼罩。当年托克维尔就十分担心新结构的脆弱性会使它随时面临崩溃的危险。令人感到惊奇的是，这以后不久，“新结构的许多元素竟然开始扩散，首先是在19世纪中叶扩散到欧洲大陆的部分地区”，包括法国和德国的部分地区，而被称为“欧洲的奇迹”（麦克法兰，2013，第12页）。
    这以后便是东方。1860年的时候，福泽谕吉从世界的另一端看见了欧洲发生的事情，那时整个亚洲都保留着旧制度，当然也保留着野蛮和落后，他马上意识到：自己的国家除非学习欧洲的经验，也变得“现代”起来，否则注定将会沦落为西方的殖民地。于是在1870-1910年间，日本毫不犹豫地加入了现代世界的行列，采用的就是大部分已在欧洲见效的处方。请注意我用了“毫不犹豫”这四个字，因为这非常重要，关系到一国社会转型过程的成败。紧接其后的是北美，发生了同样的社会巨变。
    马克斯·韦伯在数十年之后也像福泽谕吉一样预见到了这一切，毫不怀疑这个世界上某种非凡的事情已经发生，于是“奇迹”的发生便顺理成章了，而且不再只是欧洲的奇迹，是世界史上的“欧—美—日现象”（Euro—American—Japanese phenomenon）。至迟到19世纪结束的时候，已经有多个国家完成了这一伟大的社会转型，现代世界已然诞生了。
    现实中人们常常把现代世界混同于现代技术，其实他们也不是一回事。如麦克法兰所说，法西斯完全可以让旧制度与现代技术结伴而行，但旧制度还是旧制度，反倒有可能由于现代科学技术的应用而使旧制度的围墙更加坚固，而围墙里面的人会离自由越来越远。此外，现代世界也不等于某个时间点，至少16世纪以后的英国，就已经是现代社会（韦伯理论里有个“16世纪分界说”），而18世纪的法国却还是旧制度。即使到了现在，也还存在一些前现代国家。它们仍然维持着旧制度，而未融入现代世界。但不管怎么说，各国都在努力与现代世界趋同发展，告别旧制度，这可以说是20世纪人类文明发展的主要成果。
    现代世界何以诞生
    现代世界何以诞生？人们一直在设法探讨其中的奥秘，找出的理由五花八门：基督教、封建制度、水上交通、煤炭储量、矿藏等，还有人将之归结为运气、偶然、意外，总是不免给人“盲人摸象”的感觉，但艰难的探索一直没有停止。因为人们知道，“为了认知当下世界，为了给滑溜溜的未来道路绘制一张可行的路线图，我们必须在一定程度上弄清当今世界来源于何处。”（麦克法兰，2013，第20页）
    麦克法兰用的是一种“拼七巧板”的办法，把与现代性相关联的特点如宗教、科学、政治结构、市场经济等因素一揽子地列将出来。他说，英格兰之所以能率先实现社会转型，从一个农耕（agrarian）的世界变成一个工业化（industrial）的世界，就是这样一组相互关联的要素共同发生作用而导致的结果，其中的每一个特点都不可缺少，但是每一个特点又不能单独成为现代性形成的十足原因。但无论如何，开启现代性大门的钥匙必须丝丝入扣，这不仅是要把每一个零件搞正确，而且要把每一个零件和其他零件的关系都摆正确，让它们恰到好处地契合在一起。
    在人类社会向现代世界转型的过程中，这种契合出现的概率极低，而一旦出现这样的情形，该社会就能够成功地逃离传统制度和体制，进入到现代世界的行列中。麦克法兰归纳的现代性要义主要有人口结构、政治自由（political liberty）、社会结构、财富生产方式以及人们对世界的认知方法等。关键是要找到一种与旧制度迥然不同的全新的财富生产方式，以保障经济的持续稳定的增长，这是旧制度所无法达成的目标。至于特定的认知方法，指的是这样的社会有能力生发新思想、有能力保持怀疑和暂缓判断，有能力通过实验而加速进步。关键是这一揽子的互相关联的现代性特点如何才有可能“同时出现”？这其中就有一个寻找通往未来现代世界的“进路”问题了。
    麦克法兰在《现代世界的诞生》中指出，这条进路“表现在一部财富增长之条件的杰作中”，而财富增长重要前提条件是确保私有产权和对王权的有效限制。17、18世纪时法国人访问英格兰时注意到的一个细节，就是那里人人都是自己财产的主人，人人都可以过一种不受权贵们控制的生活。“如果他愿意，他甚至可以不认识他们。”麦克法兰引用伏尔泰的话说：“英格兰人是世界上唯一能够反抗国王，从而给国王权力设限的国民，是唯一通过一系列斗争而最终建立了一种英明政府的国民。在这种政府下，国王拥有做好事的一切权力，同时却被限制了一切做坏事的权力。……在这种政府下，人民非常清醒地参政议政。”（麦克法兰，2013，第12页）这才是现代世界“进路”上最为核心的要素，相比较而言，商人之间的交易、劳动分工、货币使用之类的问题其实没有什么复杂的，它们都可以通过市场自发秩序的形成来解决。商人之间不会互相侵害，恰恰相反，他们希望对方的产权是明确的和有保障的，这样的人才能成为贸易伙伴。他们也不会任意剥夺对方的利益，因为他们没有这个权力，而且就是剥夺了别人的利益自己也得不到什么好处。显然，对商人的产权和利益真正能形成威胁的，只可能是来自于公权力，所以英国八百年历史演绎的就是一个如何限制国王权力的故事。
    较早揭示出这一通往现代世界“进路”的思想家是亚当•斯密，在1755年的一次讲演中，他提出过一个财富增长三要素：除了和平、便利的税收，以及适度的司法之外，把一个落后国家变成繁荣的国家，就不再需要别的什么了。他说这话的时间比《国富论》出版早了20年，所陈述的三点无一例外都是针对国家公权力而言的，而且这三点之中，税收或许更为重要，因为前后两点——战争和法律都与税收直接相关。麦克法兰认为斯密三点很难做到，确实如此。但也正是因为如此，就把现代世界和旧制度区彻底分开了。他主张把easy tax说成是“便利的税收”，认为不能翻译成low或light，我认为是对的。因为在历史上，英国的税负从来不低，反而很高。18世纪时，英国的平均税负大大高于世界其他国家，当时能跟英国相匹敌的，只有荷兰。但这样高的税负并没有引起英国人的反感，也从未导致严重的国内政治危机，其奥妙，就在于这个easy tax。
    easy tax是斯密提出的最为成熟的税收原则，其中第一原则是平等。他认为每个国民都应当为维持政府的存在而纳税，但应当尽可能做到国民所纳之税与其各自的能力成正比，或者说，与人们在国家保护下所享有的收入成正比。与我们今天能够理解到的税负在纳税人之间的平等有所不同，斯密更重视的其实是另一层意思，即政府与纳税人之间的平等。在英格兰，极富的人和极贫的人税负都不算重，税收主要是由“中间阶层”承担的。这个阶级在有的文献中称为“下中产阶级”，他们消费的物品常被课征高额的间接税（indirect taxes），如茶叶、烟草、麦芽酒、烈性酒等。所以一个人还是有机会选择避开这些税收的，这与他的朴素、节俭和习惯有关。1700年的时候，这个阶级已经发展成为一个庞大的社会群体，并在整个18世纪中迅速壮大起来，以至于开始具有支持一场昂贵战争的实力了。在当时，除了纳税，他们还有余力购买国债（national debt）。在18世纪中叶的时候，英国大约有5万名国债持有者。
    斯密的第二原则是定则，即人们纳税的时间、方式和数量等都应当是明确的和法定的，具有较强的可预见性，不随意（predictable and not arbitrary），就是说，交税的事无论对纳税人自己还是政府一方，都应当清清楚楚，一目了然，而决不能含糊其辞、朝令夕改。第三原则是便利，“每一笔税款都应当依据纳税人最为方便的时间和方式而征收”。斯密的逻辑是政府应该对非必需品课税，而不对与穷人生死攸关的必需品——比如面包课税，而勿使他们在生活困境中因纳税而陷入绝境。早就有学者指出，英格兰不对劳动阶级征收直接税（direct taxes），也不对他们征收欧洲其他国家的贸易税。在英国，住房税、窗户税、收入税、财产税、估定税（assessed tax）等等，从来不会落在劳动者头上，甚至不会达及零售商、手艺人、熟练工等人。第四原则是经济，认为税收应以经济上的高效率方式征收，意思是以较低的成本完成征收过程，所征之税“尽量不在征收过程中被吸走”。英格兰在欧洲最早建立了现代性质的税收征管体系，其专业性和高效率使得税的征收不必再倚赖于包税人之类的私人机构，而后者恰恰是欧洲人民无尽苦难的根源，关于这一点，在巴尔扎克笔下的波旁王朝出卖外地收税权的情节中有生动描述。
    斯密认为在上述四原则中，第二原则最为重要。在《法学手稿》中他指出，“哪怕税负本身相当不公正，与税收的不确定性相比也是小得多的一种恶。当税是被随意课征的时候，每一个纳税人都被置于不受制约的权力的笼罩之下。不确定的税收怂恿蛮横无理，甚至原本不蛮横也不腐化的人，也会变得腐化了。”以此为逻辑起点，也就有了后世的以外部政治控制为基本特征的现代国家预算制度和“公共选择机制”，以及现代社会面向社会大众的财政信息公开、透明，以及完善的问责和纠错机制。
    也就是英国，能在全世界率先做到税的征收事先得到主体纳税人群，即议会所代表的社会上层和中层阶级的同意，履行严格的法定授权程序。所谓现代财政制度，说起来就是这么简单，但它却是人类文明发展最最重要的成果、现代社会区别于传统旧制度的最基本的标志，没有之一。后来由英属北美殖民地人民发出的“无代表不纳税”（no taxation without representation），就是基于他们将自身的地位与母国相比较而得出的结论。
    由于这种现代性质的税收制度的确立，英国人民幸运地避开了足以毁灭生产根基的沉重赋税，麦克法兰引用福蒂斯丘的话说：“英格兰农村居民身在人间天堂，这里既没有横征暴敛，军队也不入民舍，政府也不征收国内税（internal taxes），因此王国的每一个居民都可以随意享用自己的全部土产和畜产，并随意享用他依靠自身劳动或雇佣劳动，从水上或陆地所得的一切利润和商品。”（麦克法兰，2013，第192页）也许是受这样的历史事实的启发，斯密才会在他的演说中断言道：“法律和政府的目的，是保护那些积累了巨资的人，使他们能够平安地享受劳动成果。总的说来，最好的政策，是那种听任事业自然发展，既不给予津贴，也不对货物课税的政策。（《亚当·斯密全集》第6卷“法律、警察、岁入及军备讲演录”）”英国历史上才能长期保持经济的稳定增长，以至产业革命的发生都与这种将政府征税置于私有产权和民众利益之后的税收制度直接相关。没有后者，英国建构现代世界的故事可能完全不是现在的样子。
    这种税收制度还明确规定了中央政府与地方政府各自的责任和权力。在英国，税收的很大一部分由地方一级管理，用于当地的公共服务。现代税制给英国政府，
    同时也为地方共同体的福利设施筹得了巨款，从而对现代经济社会的发展起到了关键的作用。同时，也是由于这一税收制度的存在，它显示出的指数，能够真实反映生活在该社会中的人们是相互信任的，还是相互侵害的，比如政治权力极易产生的腐败现象，在这样的制度面前将无处遁形。因为这个原因，麦克法兰先生对英国现代税收制度的评价极高，称这是一种“迥异于当时世界上任何地方的税收制度”，这种非凡的税制“预示了，也大力促成了一种在英格兰诞生的民主制度。”（麦克法兰，2013，第196页）
    英国的现代之路
    英国是现代国家的原发地、缔造者的角色，它的现代之路走的非常具有连贯性。从13世纪一直绵延到上个世纪初，甚至到现在还在继续（国家预算制度近年还在完善），连接的一直是同一条线，中间没有任何间断。所以麦克法兰说英格兰的现代性是一道横亘千年的“长长的拱弧”。好像上帝事先有所安排，一个世纪一个世纪地过去，每个世纪都有自己要做的事情，绝不错乱，令人啧啧称奇。但不管怎么说，它的根扎在深深的中世纪，而且开端就是easy tax，目标一刻也没有游移过。
    13世纪的100年中，英国主要做了两件事情：大宪章和议会，首先是人们熟知的“自由大宪章”（男爵法案Articles of the Barons）的签订，它终结了国王可以自行征税的历史：未经他人同意，不得开征新税（第12条）；宪章签署前几年里国王非法聚敛的财富全部和强制性地归还给财产原主（第52、53章）；禁止针对自由人的任何不公平的罚款，禁止没收人们赖以生存的生产工具（第20条）；不得随意剥夺任何人的生命、自由和财产（第39条）；将所列“英国人的权利”编制成法律条文，并明确地将其赋予每一个自由人，最重要的是，它还详细阐释了为保障这些权利所必需履行的司法程序（第1条和第63条）。
    如David hume所说：“君主，甚至贵族们残暴的权力自此受到了越来越多的限制，人民获得了更多的对个人财产和自由权利的安全保障，而政府也更加接近了它的终极形态。”（Willam J.Bernstein：财富的诞生：现代世界繁荣的起源，第61页）这是人类历史上第一次将国王的权力置于法律的管辖之下，也是第一次法律赋予普通人如此多的自由的权利。伴随着这种自由权利而来的便是人类社会迈向现代世界的契机，它开启了现代世界征程的第一步。在1295年的时候，骑士和市民的代表进入了议会，而且他们来的目的只有一个：协商征税，别无他事，因其意义重大，被称为“模范会议”。
    大宪章以后到中世纪末约270年的时间，是国家议会制度建立和完善的时期。经过14世纪的数次会议，骑士和平民逐渐成为议会的永久成分，且单独开会，为下院的产生奠定了基础，自此上下两院分开，下院开始行使同意征税权，或提出请愿，而上议院依然拥有协助国王管理国家的权力，同时还是国家的最高法院；15世纪时，下院地位逐步上升，获得了立法权和弹劾权，开始控制国家财政，只有经下院批准的国王征税案才具有法律效力。所谓约束国王征税权和保护私人产权的动议和博弈，多在下议院的会议上表现出来。如1407年亨利四世在羊毛出口税和财产税事项上与与下院几番较量后被迫宣布说：“今后任何税收均由下院提出和批准，并由下院议长向国王禀报。”
    16世纪的都铎王朝发生了宗教改革、商业扩张、文艺复兴等，促成民族国家的出现和兴盛。这一时期王权强大、议会虚弱，但国王征税得不到有效制约的权力格局并未使国家强大起来，至世纪末，在议会与国王间长时间的财权拉锯战之后，上院的地位有所衰落，而下院的地位明显上升，表现在上下两院议员的人数比例越来越悬殊，而“王在议会、“议会至上”原则的确立，使得两院议员的相对独立性和行为自由有所增强，为日后虚君制的形成创造了条件。
    整个17世纪，是现代财政步步形成的阶段，其中的每一步都非常关键，不可缺少：1628年，查理一世逮捕27名抵制国王征税的议员，议会院提出《权利请愿书》，再次从法律上确认不经议会批准不得开征新税的权力；1637年，发生白金汉郡乡绅汉普顿拒付船税案，大宪章精神得到国民个体传承；1665年，查理二世为筹集英荷战费而同意“允许经费项目”，议会始得财政支出批准权；1671年，下院通过决议，税率和税种的设置和更改不必再经上院同意；1678年，上院再次试图插手财政拨款法案，下院坚决反对并通过决议：一切拨款法案都应由下院提出。1689年“光荣革命”发生，当年《权利法案》通过，下院主导地位完全确立，即由下院带领上院，对国王和大臣实施控制和监督。制度变革一直延续到该世纪末：1690年，英国第一个现代意义的公共账户委员会成立，为现代国家预算制度的形成奠定基础。
    一定意义上说，光荣革命也是财政革命。根据“革命协定”（Revolutionary Settlement），作为交换，议会答应给威廉提供一笔稳定的税收，以支持他对法国的战争；威廉则授予议会至高无上的权力，君主自此无权解散议会。一种新的政治（财政）体制形成了：君主提出要求，下议院批准（或不批准），上议院表决通过（或不通过），议会开始拥有国家最高财政主权，君主立宪制得以确立。革命协定还废除了凌驾于普通法之上的皇家法院和解除法官审判权的权力，从此在英国，王权再也不能凌驾于法律之上。
    光荣革命一次性地解决了长久以来困扰国家发展的主要政治和财政问题，它对英国金融市场的影响也是显著的：“皇家的收入预算增长了4倍，并且意想不到地发现自己能以跟荷兰一样低的利率借款。资本流入的同时也为投资和创业开辟了类似的渠道，普通的英国人也不再担心国王赖账不还或任意罚款，逐渐对资本市场产生了信心。正如经济史学家阿什顿T.S.Ashton所说的，英国人不再像以前那样，把钱财换成金银币，锁进保险柜，或埋在花园里。”（William J. Bernstein，2007）
    这以后，18世纪到20世纪初，英国现代国家建构的进程明显加快了。1787年：联合王国统一基金账户设立；1802年：年度财政账册出版；1822年，英国议会正式确立现代预算制度，即由财政大臣每年提出全部财政收支的账目一览表，由议会审查批准；1854年：通过《国家收入及国库支出法》；1861年：通过“格莱斯顿议案”，国家审计委员会成立；1866年，通过了《财政审计部法》，设立审计总长，国家预算制度正式形成；1909年，通过“人民预算案”， 下院剥夺了上院的财政权（治税权和预算权），此后由下院独掌此权，光荣革命后议会上、下两院共享财政权的历史终结，成为现代国家财政制度进入成熟期的重要标志。
    人的观念的改变推动着制度变革。在差不多700年的时间里，金雀花王朝、兰卡斯特王朝、约克王朝、约克王朝、斯图亚特王朝、汉诺威王朝，还有后来的温莎王朝，英国的个人财产权和对王权的法律约束机制经历着执掌国家权力的历代统治者的猛烈冲击，在一代又一代的国会议员、政治家、法学家、哲学家的不懈教化和强力捍卫下，才香火不灭地传递下来，最后以凝结成为现代国家的财政预算制度而完成了整个制度演化过程。
    在这里，现代国家的性质赋予国家预算以鲜明的政治属性，视其为纳税人与政府之间的隐性契约，预算以人民同意在先、约束在先和一以贯之的协商合作为原则，通过法律程序实现人民对财政权的控制，从根本上改变了国家财政以至国家本身的属性。预算还与强有力的政府、法治和负责制的高度契合，体现着公众意志，抗拒特权，明确责任，提高效率、杜绝腐败，防止公共资源被任意错配、任意盗窃和任意的挥霍浪费。
    财政首先是个政治的和法律的问题，然后才是经济的问题，这是现代国家理论其数百年实践告诉我们的道理。正如麦克法兰所说的，在这个历史的时刻，有必要梳理一下西方发展中的现代性问题，比如它起源于何处、萌生和形成的过程、曾经表现出什么样的质的属性、制度演化和文化走向的优点和长处，以及付出过什么样的代价、产生过什么令人感到意外的后果等。（完）
    本文相关文献援引列表如下：
    1，艾伦•麦克法兰：《现代世界诞生》，上海人民出版社2013年版；
    2，威廉•伯恩斯坦：《财富的诞生：现代世界繁荣的起源》，中国财政经济出版社2007年版；
    3，钱乘旦、许洁明：《英国通史》，上海社会科学院出版社2002年版；
    4，焦建国：《英国公共财政制度变迁分析》，经济科学出版社2009年版。
    （本文为嘉宾在战略圆桌“近代西欧大国的战略与兴衰——世界千年战略经验”论坛的发言，有删减，经过嘉宾本人审阅。）