汪浩：混合所有制改革助推产权结构优化

    我国的经济体制改革多是自下而上的危机驱动型，当体制弊端带来的问题越来越大，“法外”行为越来越多，中央就必须下决心进行改革。但是这一轮的国有企业改革似乎是一个例外，国企的“现代企业制度”基本完成，业绩也不错，在这种情况下，自上而下的国企“混合所有制”改革，依据是什么？应该怎么改？阻力又在哪里？
    “混合所有制”改革消除国企发展负外部性
    从1978年开始，我国实行了扩大企业自主权、利改税、承包制等改革举措，将在计划经济中成长起来的“国营企业”推向了市场。1993年开始的“现代企业制度”改革，推进了公司制和股份制，引入外部股东。到本世纪初，国企的现代企业制度基本建立，企业治理水平得到提升。
    但是我国的市场经济体系中仍然存在一些待解决的问题，包括国有企业效率不高、创新意识低下、民营企业发展环境恶劣、行政垄断和市场干预过多等。在宏观层面，以传统制造业为主的经济增长已经走到尽头，未来的经济增长必须靠创新驱动。国企的僵化机制不仅会导致国有经济比重不断下降，还会拖累整个经济的转型升级。
    国企改革的首要目标是提高绩效。由于“所有者缺位”，国企管理者缺乏足够动机提升企业绩效，这个问题可谓是套在国企身上的魔咒。许小年等经济学家的经验研究表明，企业的国有股权比重越高，企业的总体业绩越差，在竞争性行业中尤其如此。我们的日常观察也经常能够印证这一点：国有企业中存在人浮于事、官僚作风等不良现象，对市场反应迟缓等问题十分明显。在国有企业中适当的“国退民进”，有利于提高企业效率。不过现有研究大多是基于上市公司的数据，而在上一轮的国企“现代企业制度”改革中，能够率先上市的大多是业绩较好的国企。由于发行价格不得低于每股净资产，只有绩优企业才能卖出较多的非国有股份，因此国有股比重较低。这样就形成了所谓“内生性”问题，导致国有股比重较低的企业业绩较好之类的“伪因果关系”。但是这种现象并不足以否定国企效率较低的特点，即使考虑到这些因素，过高的国有股比重仍然会降低企业绩效。
    例如腾讯公司是一家没有任何垄断资源的民营企业，在短短16年时间里，迅猛成长为世界级的企业，市值达万亿人民币。相反，拥有巨大垄断资源的电信运营商们，在移动互联领域几乎毫无建树，满足于固守传统通讯业务。两者的对比，不得不让人感叹市场机制的惊人力量。类似例子不胜枚举。
    的确有部分国企的业绩十分优秀，然而除了少数“能人现象”，多数国企的业绩依赖政府支持，特别是行政垄断。我国最赚钱的公司经常被国企包揽，特别是金融、石化、通讯等巨无霸企业。这些行业一般存在进入壁垒，包括看得见的行政许可和看不见的“玻璃门”。很多国企虽然承担一些政策性任务，但是各级政府的支持对业绩影响更为显著。
    国企改革的另一个重要目标是改善市场环境。依靠政府特殊支持而形成的业绩不是真效益，甚至可能是有害的。政府是市场经济游戏规则的制定者和监督者，不应介入游戏本身。对国企的特殊支持意味着对民企的歧视，不利于形成公平的市场环境，不利于鼓励企业家精神，从长远看更不利于经济发展。总之不能因为部分国企业绩不错，就否定改革的必要性，必须看到国企发展的“外部性”。
    自上而下式“混合所有制”改革的四个着力点
    目前多数中央级国企和不少地方国企都已进行了公司制股份制改革，在这个意义上，这些企业已经实现了混合所有制。那么，中央重新提出混合所有制改革，着力点在哪里？
    第一，混合所有制改革的一个要点是大幅降低国有股比重。我国国有工业企业的国有股比重较高，平均在75%左右，也就是说，各级政府对多数国企有绝对控制力，非国有股东不可能对企业经营产生显著影响。这种状况下行政干预企业经营不可避免，既损害企业效率，又破坏市场环境。不大幅下调国有股权比重，就很难解决这些问题。
    第二，在目前的政治经济条件下，存在“最优”的国有股权比重。根据对国有企业财务数据的相关分析发现，如果仅关注财务绩效，最优的国有股权比重应在40%以下，具体取决于财务指标的选取和行业特征。该研究认为，“混合所有制”改革成功的一个必要条件是，在绝大多数行业，国家应放弃对企业的绝对控股权。
    对于高度竞争性行业，如轻工业，除非存在国家安全等非经济因素，都应尽可能降低国有股权比重，甚至考虑完全退出。竞争性行业的范围是不断变化的，随着市场经济的不断成熟，范围会逐渐扩大。也就是说，适合纯市场调节的行业会越来越多，而国家需要直接介入的范围则会越来越小。
    部分行业可以暂时保留较多的国有股权。一类是需要大范围协调的基础性行业，如交通、通讯和其他公用事业。这些行业是整个社会运行的基础，业务活动需要与不同地域人群、不同政府部门进行大量的、长期的协调，涉及复杂的“国家利益”和各种尚不完善的规章制度，且投资金额巨大，纯粹市场调节几乎必然导致投资不足。在我国目前的行政体制和发展阶段下，国企身份对于完成复杂的协调任务有一定帮助，因此在这些行业有一定竞争优势。
    另一类是存在高度信息不对称的行业，如医疗卫生、设备维修、工程建筑等。信息的不对称意味着欺诈容易发生，民营企业存在过强的牟利动机，在这些行业难以获得消费者的信任。相反，“所有者缺位”的国企牟利动机较弱，反而容易得到消费者认可，有一定竞争优势。例如国外医院经常注册为“非盈利机构”，原因之一就是通过承诺不分配利润从而迅速获得消费者信任。不过，即使是在一个信息严重不对称的行业，当企业获得广泛信誉之后，国家也应逐渐减持股权，因为“信誉”本身就是解决需求方信息不对称问题的利器，而国有股权的退出更有利于提高生产效率。
    当然，放弃绝对控股，并不等同于失去对国企的控制。事实上，在股权高度分散的情况下，仅20%的股权也足以保持控制力。但是放弃绝对控股意味着在特定情况下，民间资本也可以对企业决策产生较大影响，这种可能性的存在能够有效约束国家股东的行为。也只有这样，民间资本才真正有意愿参股国企。企业家王健林曾说：“如果央企国企保留一个相对的持股比例，比方说40%，剩下60%由三家民营企业来合作，理论上说还是国有企业保持相对控制力。但是，民营企业合在一起的股权又大过了它的股权，这种机制产生的效果，才能使整个管理机制发生变化。”这个观点有一定的道理和代表性。
    第三，混合所有制改革应重视去行政化。比政府持股更糟糕的是行政垄断，比行政垄断更糟糕的是行政干预。行政垄断是一种制度安排，虽无效率，依据可以是“国家利益”，而日常性的行政干预很容易夹带各种灰色交易，弊病很多。另外，官僚激励是基于政治和政绩，实行自我评价且不承担后果，企业家激励则是基于财务绩效，实行市场评价且自担后果，两者完全不相容，一旦结合，将产生不可预测的破坏力。
    最后，混合所有制改革涉及国有资产转让，一个不可回避的问题就是“国有资产流失”。定价过高，民间资本不会有兴趣，定价过低，则有职务犯罪风险，做到“恰到好处”难度很大，这可能成为国企改革的一个障碍。我国经常以国资“净资产值”作为定价标准，这大概是在市场机制缺失条件下，唯一有说服力的定价方式。但问题在于，这种定价不能反映资产在未来的盈利能力，必然导致“靓女先嫁”和“丑女难嫁”的结果，最后卖掉的都是高质量资产，留下的都是低质量资产，而且未必能避免国有资产流失。例如国企“中国人寿”在股票市场的交易价格是其每股净资产的三倍多，如果按净资产减持，国有资产的流失是多少？相反，很多亏损的地方国企，按净资产出售几无可能，而拖延只会造成更多的损失。
    国有资产转让的难，难在没有绝对可信的国家利益代表者，唯一的解决办法就是，坚决承诺让市场决定价格。上市公司的股份转让，只需要参考市场交易价格。非上市公司的资产转让，可以通过拍卖等市场化机制发现价格。判断国有资产转让价格是否合理，关键看程序是否合规，而不是看价格是否高于净资产。
    提升国企治理能力亟需克服两大阻力
    以“混合所有制”改革为代表的国企改革，阻力大致来自两个方面，一个是社会主义理想的坚持者，一个是既得利益获得者。但也可以换个角度来看待这两大阻力。
    一方面，对于前者来说，社会主义的根本目的是释放和发展生产力，公有制只是手段。如果国家持股的确不利于提高企业效率，过度坚持恐怕会本末倒置。现阶段的“国退民进”是社会主义初级阶段的选择，不排除将来条件成熟时的“国进民退”。经济利益固然不是唯一值得追求的目标，但是如果人民能够快乐幸福地生活，本身就是对这个国家最大的赞许，就是爱国爱社会主义的表现。
    另一方面，与其他所有改革一样，国企改革也必然会触及很多既得利益。首先会涉及一些官员利益，但是“塞翁失马，焉知非福”，切断一些利益通道可能是对官员最好的保护。消除行政垄断则会涉及大量国企员工的利益：工作无压力，还可以获得可观的收入和福利，这是典型的垄断利益，是建立在损害全民福利的基础之上，本不应持续。相比于当年的国企职工“下岗”现象，新一轮改革的调整压力应该在可承受范围内。
    一言以蔽之，为了提高国企效率，改善市场环境，必须深化国企改革。“混合所有制”改革意味着大幅降低国企的国有股权比重，具体幅度应视行业特征而定，同时应消除行政垄断和行政干预。国企改革的阻力既来自一些社会主义理想的坚持者，也来自一些既得利益获得者，总的来说这些困难是可以克服的。
    （作者为北京大学国家发展研究院教授）