农村宅基地产权制度研究

    科斯揭示了法律初始界定的产权明晰度对市场交易的重要性，但国家以法律条文规定的资产权利结构并不一定与产权的现实结构相同，法律上的产权和事实上的产权总是存在差别，两者的界定也由于正交易费用的存在而是不充分的，这使得现实世界中的产权不过是不同外部约束条件下权利界定程度差异的排列组合而已。同时，产权作为主体间对资源竞争使用的一种行为准则，不同界定程度的产权状态就预示了不同的行为标准和含义，当资源价值发生变化时，各主体行为就有了改变行为准则的激励，要求权益获取的保障，乃至权益格局的重新确定。这必然会发生主体之间的行为博弈，而主体间的博弈成本就会导致“租值耗散”现象的发生。与此主体行为在模仿、试错带来资源配置失效的同时，又会出现产权安排与资源配置被同时博弈决定的一般均衡和Alchian的不确定性之下的演化经济理论现象，甚至形成产权制度演化的自发秩序，这就为主体在面对产权不完全界定时采取的行为赋予了发生学意义，即在导致租值耗散发生的同时，又有着重新界定资源价值归属、降低资源耗散、推进产权制度变迁的自发探索意义。
    产权界定的不完全性这一点对于我国有着特殊的涵义（不能对某种绝对的权利形态施予自身的主观偏好）。我国的农村土地制度改革拉开了中国改革的大幕，但由于改革之初中国学者对产权理论中强调权利清晰界定的理解，自上世纪八十年代中期农业出现产量问题以来，对农地制度的研究开始偏向农地所有制形态的讨论。尽管近年来学者们由产权形态的静态研究开始逐渐深入到产权动态变迁、内部细分结构的研究上，如地权专业分工、集体产权完善论、复杂与有效地权论等，但对如何通过具体化产权概念，对地权自身的这种不完全性及其背后所隐含的与产权主体利益、行为关系的研究是缺乏、不足的。并且，已有学者对农地产权制度的研究也主要倾向于以承包地为载体或以产权整体为内容的概括性研究上，对宅基地产权制度本身问题的研究存在不足，特别是在目前迫切需要构建城乡一体化土地市场的今天，对作为农村集体建设用地主体的宅基地进行产权制度方面的研究，也就具有了重要的理论和现实意义。
    文章通过法律产权和事实产权的不完全界定性来具体分析不完全产权的概念，在理论层面上发现产权的不完全程度主要取决于行为主体对产权的执行和实施能力，从产权公共域出发，可以把产权价值分为留在公共域的竞争性（耗散）租金和被产权主体界定清晰的垄断性（收敛型）租金两部分，主体行为在攫取产权公共域租金、导致租金耗散的同时，也在通过自身的努力从契约形式或行为方式两方面最小化租金耗散，从而赋予产权主体行为的发生学含义，导致产权制度的一种自发变迁与演进。理论实用性本身取决于将某一实际问题划归为某类理论的可接受性，在将理论应用于实践问题，即对宅基地制度历史变迁过程的分析中，得知当下农村土地宅基地产权的不完全性，主要来源于国家或政府的过度管制和农户行为能力的严重不足这两个方面，两者具体到主体行为能力上，都可以归咎于国家与农户不平等的契约地位或不相当的讨价还价能力。同时，当前各地所自发开展的包括小产权房在内的宅基地自发“入市”的实践探索有着积极的含义，体现着民间利益的自发诉求，以及政府与民间在制度变迁与改革问题上的博弈两难和关系定位。
    在当下城乡一体化机制尚未健全的条件下，对宅基地制度的逐步改革，应首先遵循“在坚持集体所有制的基础上，致力于城乡土地的统筹管理，严格执行土地用途管制，逐步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理、公平与效率兼顾的宅基地产权制度”的思想与原则，具体建议如下：
    1.清晰界定宅基地的产权归属，缩小产权公共域。尽管宅基地产权存在不能完全界定的客观原因（诸如技术性、属性等公共域），但我们仍然要致力于缩小产权不完全的程度，减少产权公共域的范围，因为明晰的产权归属将有利于主体权益的保障，避免他人的侵犯。鉴于现今宅基地所有权主体（三级所有）、宅基地使用权主体（农户所有）不明晰的现实，建议完善村民基层自治，以各级村民大会或村民代表大会作为农民集体行使土地使用权的组织模式，以村民委员会为其常设机构和意思表达机构，明确“户”是农村自然户（自然人联合的农村家庭）而非农村承包经营户的涵义，同时，完善宅基地使用权的登记制度和发证工作实现城乡房产交易、登记的信息共享和统一管理。
    2.减小宅基地资源租值耗散，规避资源浪费，提高资源使用效率。上文分析了现今宅基地资源三个层面的租值耗散现象，于是针对性地提出下列建议：
    第一，建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地有偿退出机制，因地制宜地建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。
    第二，改革宅基地使用权的取得条件与行政审批，减少交易成本。建议将“一户一宅”规定改为一户只能申请一处宅基地，仍然坚持宅基地制度设置之初的公平保障初衷，同时，对合法原因导致面积超标或不止一处宅基地的农户，实行有偿使用。现今使用权初始取得遵循行政许可操作，侵犯了集体所有权，增加了额外的交易成本，建议
    在法律中规定宅基地使用权取得的条件，达到限制宅基地所有权人设定宅基地使用权的目的，将行政许可改为行政登记。
    第三，推行宅基地有期限、有偿使用制度。对符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员，沿用由村集体经济组织无偿拨给、无使用期限的老办法，根据“一户申请一宅”的规定，人均面积分配由各省（区、市）规定。对不属于本集体经济组织的农村村民和城市居民，用经济手段刺激宅基地的使用，推行宅基地有期限、有偿使用制度，对地段好、价值高的宅基地进行有偿选位，保证宅基地初始分配的公平与公正。
    3.尊重宅基地产权主体的合法权益，提高主体行为能力，鼓励主体权益自发实现的实践探索。首先应尊重农民宅基地产权的财产价值，建议在符合土地利用规划与城乡规划、严格执行土地用途管制制度的前提下，推进宅基地使用权的合理流转，同时在理解主体行为自发意义的基础上，充分借鉴各地区、各主体已开展实践探索的经验教训，采用从地方试验上升到全局政策乃至立法的稳妥方法，规定宅基地使用权在一定用途范围内的流转，明确流转的方式、模式、程序以及具体登记、管理措施等，建立纠纷解决等完备的宅基地流转法律机制。
    4.保障农民主体权益，建立土地增值的合理分配制度并健全相关配套制度。针对旧体制所导致的产权公共领域的宅基地相关资产资源价值应该界定给谁的问题，可以引入发展权的法属权利来解决。但在我国目前的制度建构下又很难实现，所以目前农地的治理结构的改革创新对解决迷糊资源价值的分配和归属就显得格外重要。对农村宅基地进行征收时，严格界定公共利益等概念，切实保障农民住房权，按照“同地同权同价”原则，确立多元化的公平补偿方式。并针对土地要素在用途与空间转换之间（宅基地置换、增减挂钩等）产生的巨大增值收益，建立各级主体之间合理的增值收益分配机制，调整国家、集体和个人之间的权利关系，完善建设用地指标交易机制。同时，任何制度安排均镶嵌于整个制度结构中，其适应性效率可能取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度，因此需要建立合理的人口流动机制，放宽农民进城就业和定居的条件，完善农民权利救济程序与责任追究制度，健全社会保障体系，加快失地农民市民化，实现城乡社会福利的均等化。
    作者单位：李宁，陈利根，龙开胜，南京农业大学
    摘自《公共管理学报》（哈尔滨），2014.1
    原文约26000字
    原题《农村宅基地产权制度研究——不完全产权与主体行为关系的分析视角》