郑秉文：农村低保制度应注意八大问题(6月29日)

    今年5月温总理主持召开国务院常务会议一锤定音，正式作出决定，从今年开始在全国建立农村最低生活保障制度。
    全国建立农村最低生活保障制度，这是一件划时代的事件，其历史意义无论如何评价都不过分：对社保制度改革来说，它将成为一项重要突破，为我国社保制度走向不断完善和成熟而填补一个空白；对三农问题来说，它与取消农业税一样，将被载入我国农村改革的历史史册；对实现构建和谐社会伟大远景目标来说，它是一个重要战略部署，成为中国特色社会主义制度的一个组成部分。
    从全国范围来看，目前只有4个省份还未出台农村低保政策（但都已上报省级政府审议，近期既可出台），所以，农村低保中需要注意的问题，不是政策上覆盖面够不够的问题，而是如何加强规范化和制度化的问题，它主要包括以下八个方面：
    第一，在融资结构中应强调中央政府的责任，并以某种形式相对固定下来。农村低保制度是一项地方政府举办实施为主和属地化管理的社保制度，这完全符合国际惯例和我国国情，但在中央财政转移的规模和方式上、对发达地区与欠发达地区的不同配比、特定地区中央财政的配比规模、对地方政府的财政支出的条件要求等，要予以制度化，使地方政府既有财政安排的制度预期，又可促进其实施和执行低保制度的积极性；既可增强中央政府的社会公信力，又可达到低保资金的使用效率最大化的目的，以防止出现上下博弈、左右攀比、朝令夕改、前后不一致、随意性比较大、效率低下的情况发生，以往社保制度改革中出现的类似教训应予以吸取。
    第二，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理费用上应纳入预算安排。多年来社保制度改革的经验教训显示，行政费用的安排常常受到忽略，这既有可能导致一项“好政策”因“交易费用”问题而产生“制度失灵”现象，同时又可防止挪用资金和利益输送等腐败的产生。在去年国家审计总署的报告中披露的71亿违规资金里，因这类原因导致的违规金额占6.5％，是地方政府甚至社保经办机构不得已而为之的“官方违规行为”，是导致利益输送的一个制度根源。
    第三，应妥善应对支出规模的不断扩大。低保制度融资渠道来自于一般税收，凡是这样的非缴费型社保项目，其支出趋势的一个普遍规律是具有覆盖人口难以控制，支出规模不断扩大的特点。贫困人口基本是一个“常数”，不管人均GDP是1千美元还是1万美元，贫困是永远存在的，支出扩大的趋势也是一个世界性的规律：例如，美国1974年刚建立“附加收入保障”（SSI，类似于低保）时受益人仅为400万人，支出为52亿美元，而2002年底则上升到680万人，支出超过346亿美元。此外，由于低保属于家计调查式的项目，受益额实际是对个人收入的一种“补差”，所以，对受益人进行家计调查是一项庞大而复杂的系统工程，行政费用逐年增长，成本不断上升，这也是一个普遍的规律，例如，美国“附加收入保障”1974年是2.85亿美元，到2004年骤升到31.49亿美元，即30年间上升了11倍。
    第四，农村低保应随着经济发展而逐渐加大力度。根据民政部刚刚公布的《2007年第1季度民政事业统计数据》计算，农村低保补差额大约是月人均27.6元，而城镇低保平均为92元；就是说，城镇低保补差额是农村的3.6倍。据统计，我国城市居民人均收入是农村居民的3.3倍；如果按这个比例计算，城镇与农村之间的低保补差比例与其人均收入差距相比，农村低保的补差不算低。但问题是，如减去农民的生产成本，再加上城市居民享受的其他公共服务待遇等因素，城乡居民收入的实际差距就将实际超过６倍以上。此外，与城镇低保月人均实际补差额相比，农村的增长幅度远远小于城镇，且不稳定，呈现出波动的状态：2005年是22.60元；2006年提高到33.2元，2007年第1季度末又下降到27.6元；而城镇则呈稳步抬高之势。因此，建立全国低保制度之后，应关注农村低保的这个问题，从而体现出城乡居民之间的公平性。
    第五，民政系统与社保经办系统应密切配合。由于低保的性质是对“家庭人均纯收入”低于当地最低生活保障标准的一种补差，所以，家计调查需要扣除的一些重要项目（除了其他收入以外）还须包括养老、医疗和生育等基本保险的待遇收入等（城镇还包括失业保险等），这还涉及到更为复杂的流动性很强的农民工，因此涉及到许多部门的配合，否则，“家庭人均纯收入”的核准审查将难以进行，且农村的收入呈现出多元化的倾向。但由于低保（民政系统）与社保（社保经办系统）分别由两个不同的行政部门负责管理，这就需要横向之间的密切配合。
    第六，应建立一套行之有效的审核批准制度，防止利益输送。城镇低保的经验教训告诉人们，低保的审核和批准过程中，免不了会出现“优亲厚友”的现象，甚至个别居委会曾出现一些利益输送和不公正行为。农村的情况更为复杂一些：一是农村的宗亲氏族关系特点更为明显，二是农村干部的数量和素质等与城镇居委会干部都存在较大差距，三是农村低保资格的鉴别审核更为复杂等。因此，要尽快建立一套行之有效的审核批准制度，在建立数据库基础上实行动态管理，有效发挥民主评议等有中国特色的制度措施，最大限度地避免由此导致的社会不稳定因素。
    第七，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”。城镇低保诞生于1993年沿海发达地区；后来，1999年国务院以政令形式发布了《城市居民最低生活保障条例》，进而促进了城镇低保在全国的普遍实施；目前的受益人口已超过2200万。城镇低保的演进历史说明，中央政府的立法是落后于地方的实践的，因此，在建立全国农村低保的进程中，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”，吸取城镇低保的经验教训，为全国农村地区建立一个基本制度框架，避免个别地区走弯路。
    第八，规避城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象。与任何其他社会政策一样，比如“最低工资制”和“劳动合同法”等，低保制度也同样具有某种“双刃剑”效应，但是，任何社会政策都有某些负面影响，发达国家几十年来的社保改革浪潮从一个侧面印证了这个答案，问题在于如何看待和规避这些负面影响。城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象应成为建立全国农村低保的前车之鉴，有关部门应积极跟踪调查研究，制定相应的措施，严密监控其对劳动力市场弹性的影响。
    作者认为：在全国建立农村最低生活保障制度，这是一件划时代的事件，其历史意义无论如何评价都不过分。但建立农村低保制度的推行与实施过程中，鉴于我国在建立城市低保过程中的经验和教训，我们应认真研究如何加强规范化和制度化的问题，这其中又包括：政府责任、预算安排、规模控制、法规建设、防止利益输送等八个方面的问题，应引起我们的高度关注。