高伟：借鉴国际经验发展中国农业保险(7月2日)

    农业保险是指为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。在当前经济全球化的背景下，发展农业保险不仅可以分散我国农业生产的自然风险，对农业生产实施产前产后的经济补偿，稳定农民收入，还可以改善农业经营主体的信用水平，促进农村金融体系稳定，提高农业生产经营水平和国际竞争力。发展农业保险是一项系统工程，涉及到立法、财政补贴、税收优惠、再保险安排、巨灾风险基金、信贷支持和组织架构等多个方面，这是由农业保险准公共产品的特殊性决定的。围绕这些问题，笔者主要谈谈当前对发展农业保险的几点认识。
    加大财政补贴力度，促进农业保险可持续发展
    从国际上看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。相比之下，我国对农业保险的补贴明显不足，这是制约我国农业保险发展的最主要原因。因为在经济欠发达地区，大多数农民在扣除各种生活开销、子女教育费用、购买农药化肥等必需品费用后，可支配的收入微乎其微。在剩余收入中如果让大多数农民再购买费率高达6～10％的农业保险产品，几乎是不可能的。我国财力有限，财政补贴应坚持基本保障的原则，保险标的首先选择关系国计民生的种植业，并主要实行保费补贴，可考虑先对稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花等五类作物提供保费补贴，保费补贴标准大体为30～50％。农业保险的保障金额应以维持农民基本再生产能力为出发点，保险金额以直接物化成本为依据，保费费率的确定以平均损失率为基础。另外，考虑到农业生产的分散性、风险勘查的复杂性，农险公司经营成本偏高，我国还应该借鉴国际经验，按保费规模的5～7％对经营农险业务的保险公司提供经营管理费补贴。
    有人说农业保险是个无底洞，没法填。真的是这样吗？下面我们就财政补贴农业保险的规模做一个大体估算。
    第一步，我们以直接物化成本为依据估算五种主要农作物的保险金额。据国家统计局农调队调查统计显示，扣除人工费用后，2004年农民种植粮食平均每亩投入201.5元。
    第二步，按2004年的标准估算稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花等五种作物的播种面积，为13.82337亿亩。
    第三步，我们估算这五种作物的平均损失率。我们以黑龙江农垦10年积累的水稻、小麦、玉米、大豆4种作物风险损失数据为基础，设定10％的误差范围，这样可大体推测出全国平均风险损失率为11.898～14.542％。
    第四步，估算五种作物的保费费率。保费费率的确定虽是以损失率为基础的，但农业保险损失可控性差，道德风险和逆向选择也会时有发生，为规避这些风险，在制定保险条款时，应采取绝对免赔率来进行控制，我们就按损失率扣除３０％的绝对免赔率来确定保费费率。这样我们可以初步测算出五类主要农作物的保费费率是8.325～10.175％。
    有了以上数据，我们就可以估算财政保费补贴的标准和规模。假设全国有70％的稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花参保，即参保率为70％，财政补贴综合比例达到50％，则财政总补贴规模为81.16～99.20亿元。
    通过对我国主要农作物保费补贴规模的初步测算可以看出，只要每年财政补贴100亿元，可以在全国启动主要农作物的保险，我国已经具备了财政补贴主要农作物保险的能力。
    坚持自愿保险与强制保险相结合，提高农业保险参保率
    国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。
    为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题，许多国家通过有关法律法规，将参加农业保险和享受其他农业优惠政策联系起来，吸引足够大量的农户来投保。日本在1947年的《农业灾害补偿法》规定，凡对国计民生有重要意义的粮食作物、牲畜等列为法定保险范围，进行强制性保险。1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等。法国《农业保险法》规定，对一些关系到国计民生的主要农作物（水稻、小麦、大麦、果树等）和主要饲养动物（牛、羊、马、猪、蚕等）实行强制保险。菲律宾、泰国、印度等国也对那些种植被保险农作物并且申请到这种农作物生产贷款的农户依法强制投保。
    而我国2002年12月28日修订后的《农业法》第四十六条规定：农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。我国农民收入水平低、农业比较收益低而农业生产成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，加大了现阶段我国发展农业保险的难度。
    由于我国地区差异较大，在增强农业保险强制性时不能照抄国外的做法，更不能搞“一刀切”，应在实践总结经验的基础上逐步推进。
    设立巨灾风险基金，增强农险公司抵御巨灾风险的能力
    由于农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，制约其可持续发展。但化解农业巨灾风险，不是农业保险公司自身能够解决的，因此，需要建立政府主导下的中央级农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力。
    巨灾风险基金的筹集应以国家为主，地方为辅，筹集渠道应主要包括：国家财政拨款；从农险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中抽出一部分；农险公司的税收减免部分；从防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应的资金中抽取一部分；每年从国家的粮食风险基金中抽取一部分，将以上资金整合起来，充实巨灾风险基金。另外，还可由政策性保险机构在资本市场上发行巨灾风险基金债券，提高巨灾风险基金储备能力。
    根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5～6亿元。
    巨灾风险基金的使用范围包括：正常年景巨灾风险基金只增加不使用，一旦大的自然灾害出现，农业保险公司超赔部分由农业巨灾风险基金赔付，这是主体。除此之外，农业巨灾风险基金的一小部分还可用于其他方面，比如通过兴修水利设施来预防洪涝干旱；通过疫苗注射来预防禽畜传染病；支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风险预警系统提供科学依据等。
    为加强巨灾风险基金的管理，应该在中央设立国家农业巨灾风险基金管理机构，各种形式的农业保险经营主体，按照商业再保险原则向该机构购买再保险，或者是在出现巨灾超额赔付的情况下，由该机构支付超赔部分的风险损失，分散农险经营主体的风险。
    建立再保险机制，分散农业保险的经营风险
    由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县、甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失。这使得保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险，保险公司承保的标的越多，风险越集中，保险人的经营风险越大。因此世界各国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。目前，我国对农业保险的再保险缺乏相应的政策、措施，购买商业再保险成本过高，商业再保险机构对农业保险的再保险问题极为谨慎，涉农再保险比较困难等，是各地试点遇到的普遍性问题。在这种情况下，建立再保险机制，一是需要由国家财政投资成立中国农业再保险公司，并以法律的形式规定任何形式的农业保险业务，必须向农业再保险公司分保，超赔部分由国家财政负担；二是需要国家制定优惠政策扶持中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险，对于政策性农业保险的分入保费，设立专项基金，盈余之年基金滚存，大灾之年用滚存基金进行赔付，差额部分由政府补贴；三是各保险主体也要探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。
    制订税收优惠政策，扩大农业保险的覆盖范围
    在我国，现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税。这在一定时期对减少灾害损失、降低农民收入波动的幅度和促进农业保险发展，起到一定的积极作用，但农业保险仅界定在种植业和养殖业。当前我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农业保险应全面介入农业生产、农民生活和农村市场，无论是农民人身还是其财产，无论是农田水利设施方面还是农产品深加工，都要有相应的保险服务，因此为充分发挥农业保险的经济补偿、资金融通和社会管理功能，今后政府应根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制订税收优惠政策，逐步扩大政策性农业保险的覆盖范围。例如在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税；对其他涉农保险营业税按5％先征，按3％返还，印花税按0.1％先征，按0.05％返还，将返还的税金充实风险基金等。
    加大对农业保险的信贷支持，促进金融深化
    将农业保险与农村信贷结合起来，是美法等国开展农业保险的一条重要经验。就中国而言，在农业保险发展得比较好的地区，可对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴，待条件成熟时，可以将参加保险作为贷款发放的条件之一；对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款；鼓励农业保险公司利用现有的农村金融机构销售保险产品。
    设立农业风险管理机构，统筹全国农业保险发展
    农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的是农业保险具有很强的政策性，要求跨部门协调。例如，农业保险需要为促进政府农业产业结构调整服务，这项政策是由农业部和发改委制定的；而保费和管理费用补贴的投入由财政部来决定。这就要求农业保险的管理机构具备良好的与各相关部门沟通的能力。随着农业保险规模的扩大，我国应借鉴日美等国的经验，适时考虑设立农业风险管理机构，组建国家农业风险管理局或由国务院牵头财政部、农业部、中国保监会和发改委等部门共同组成农业保险管理委员会，统筹全国农业保险的发展。其主要职责是：与保险合作社和商业性保险公司签订再保险合同，向其提供再保险；向购买一级政策性农业保险业务的投保人支付保费补贴，向农业保险经营机构支付经营管理费用补贴；推广现行的农业保险险种，并帮助研发新险种；负责对保险费率的合理性提出意见；研究现行农业保险制度存在的缺陷，并提出修改方案；掌管农业保险经营机构的再保险基金和超额赔付基金；向损失严重的农业保险经营机构提供低息或无息贷款；开展广泛的农作物保险宣传活动，对农民进行风险管理教育；等等。
    推进我国农业保险立法，加强农业保险制度建设
    农业保险对相关法律的依赖程度是相当强的，而我国尚未建立农业保险法律、法规体系。现行的《保险法》规定：国家支持发展为农业服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。在实践中，农业保险按照《保险法》规范。由于农业保险的大部分业务具有政策性，其经营理念、经营模式、经营手段及管理规则与商业性保险有本质的区别，所以现行的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。由于无法可依，使农业保险中的许多领域都存在着法律真空，政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据。立法滞后是制约我国农业保险发展的重要原因之一。因此，我国需要借鉴国际经验，通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，明确国家的投入和政策保护措施，明确农业保险的实施范围和实施方式，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。从全国各地开展的农业保险试点现有情况来看，各个地方之间差异很大，目前国家统一立法的条件尚不成熟。可先让试点地方政府、保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式，制定相应的农业保险地方性法规。然后根据地方性法规试点情况，由国务院制定农业保险条例，待条件成熟后，再制定农业保险法。(作者单位：国务院发展研究中心金融研究所)