高伟：农业保险需要适度的强制性(12月19日)

    发展农业保险可以稳定农业经营，保持和提高农业生产能力，降低自然灾害给农户造成的经济损失，还能保证区域经济的协调发展。在发展农业保险过程中，我们必须坚持以农为本，充分尊重农民的意愿，但考虑到农业在国民经济中的基础地位和农业保险自身的特点，建议采取适度的强制性措施促进农业保险发展。原因是：农业保险效率与参保率有很强的相关性。提高农业保险的参保率，可相对降低农业保险费率，提高农业保险的效率，也可以将财政补贴保持在相对合理的水平上。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题，许多国家通过有关法律法规，将参加农业保险和享受其他农业优惠政策联系起来，吸收足够大量的农户来投保。
    日本的农业保险被认为是世界农业保险的“成功经验”。早在1947年，日本的《农业灾害补偿法》规定，凡对国计民生有重要意义的粮食作物、牲畜等列为法定保险范围，进行强制性保险。实行强制保险的有水稻、旱稻、麦类、桑蚕；牛、马、种猪、肉猪、牛仔等家畜类；桔子、苹果、葡萄、柿子、栗子、樱桃等果树类，还有大豆、甜菜、甘蔗、荞麦、日本茶、园艺设施内的蔬菜等。对其他果树、园艺作物、旱田作物、家禽等实行自愿保险。自愿保险不是全国性的，而是一种区域保险。日本还通过法律明确规定，在农作物保险中，达到一定经营规模的农户要强制加入，这种办法被称为当然加入制。对达不到规模的农户，实行自愿保险。当然加入制是指每种保险品种的耕作面积，在规定范围内的，而且超过都道府县规定面积以上的农户，就必须加入保险。除此之外，日本还将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，即使自愿保险项目也应依法强制投保。
    1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险，将实行了几十年的自愿农作物保险变成了有条件的强制保险。
    法国《农业保险法》规定，农业保险的项目、保险责任、再保险、保险费率、理赔计算等由法律法规确定，并对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险，规定了对主要农作物（水稻、小麦、大麦、果树等）和主要饲养动物（牛、羊、马、猪、蚕等）实行强制保险。
    前苏联从1933年就开始发展农作物一切保险，在将近60年的实践中，他们创造出了一种比较独特的农业保险制度模式，由国家保险总局对全国农业保险实行垄断经营，国有、集体农业企业和个体农民的主要财产（包括农作物、饲养动物、建筑物、设备机械、运输工具、产品、原料等）统统实行强制保险，并把农业保险和农村保险的其他业务放在一起核算，以便险种间的盈亏互补。
    亚洲一些发展中国家的农业保险也采取了一些强制性措施，这种强制一般都与农业生产贷款相联系，只是联系的方式有所区别。斯里兰卡规定，凡种植被保险的粮食作物都要依法投保。菲律宾、泰国、印度等国只对那些种植被保险农作物并且申请到这种农作物生产贷款的农户依法强制投保。菲律宾1978年颁布的《农作物保险法》明文规定，对从银行获得贷款的农民必须实行强制性保险。
    我国《保险法》规定：国家支持发展为农业服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。在实践中，农业保险被视为商业保险行为，按照《保险法》规范，《保险法》从根本上说并不适用于农业保险。2002年12月28日修订后的《农业法》第四十六条规定：农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。但自愿保险实际上不利于农业保险发展。因为我国农民收入水平低、农业比较收益低而农业生产成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，加大了现阶段我国发展农业保险的难度。更有甚者，一些地方把农业保险费的合理收取和乱摊派、乱收费、加重农民负担等同起来，严重阻碍了我国农业保险的发展。解放后我国农业保险跌宕起伏发展了几十年，总体而言还很不成熟，目前尚处于试点阶段。制约我国农业保险发展的原因很多，比如财政补贴不足、立法滞后、再保险和巨灾风险体系严重缺失等。笔者认为，除了以上原因，没有坚持“自愿保险与强制保险相结合”也是教训之一。
    国内外农业保险发展的经验和教训告诉我们，发展农业保险需要采取适度的强制性措施，我们要像重视保费补贴那样重视强制性，因为只有保持农业保险适度的强制性，才能提高农业保险的参保率，这是一项基础性工作。我国地区差异较大，在增强农业保险强制性时不能照抄国外的做法，不能搞“一刀切”，应结合当地的实际，在工作中摸索经验，在总结经验的基础上不断向前推进。在这个大前提下，笔者就增强农业保险强制性提出以下建议：
    一是在农业保险立法中，要明确“强制保险与自愿保险相结合的原则”，将各种优惠政策与“适度的强制性”有机结合起来，并贯穿农业保险的方方面面。要加强农业保险强制性的宣传，让农业保险的强制性深入人心，要让人们认识到强制性和保费补贴是农业保险不可或缺的两个方面，是农业保险发展的基石。
    二是加大财政补贴力度。农业保险的费率比较高，一般在6-10％之间，完全由农户自身承担，会加大农民的负担，所以需要政府对投保农户提供一定比例的保费补贴，这是实现农业强制保险的基础。政府和有关方面给予投保农户的保费补贴可因险种、地区而异，对于生产力低下、保险费占农民收入的比重较大的地区，应增加保费补贴。在保费补贴试点的基础上，再逐步扩大到经营管理费补贴。
    三是考虑到我国农业保险尚处于起步阶段，目前强制性农业保险的标的物应主要选择关系国计民生的种植业（水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等）和养殖业（猪、牛、羊等）。随着农业保险的发展，强制性农业保险的标的物范围再逐步扩大到其他粮食作物、经济作物、大田蔬菜、果树和其他养殖业。
    四是在农业保险保障和服务能力较强的粮食主产区，将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与强制性农业保险结合起来，规定从农信社获得贷款的农户必须实行强制性农业保险。
    五是在粮食主产区省份实行强制性区域化农业巨灾保险，为农业生产提供再生产基本保障。区域化保险范围的划分可根据当地行政区划与农业自然灾害区域分布特点确定。(作者单位：国务院发展研究中心金融研究所)