于树一：俄罗斯税评体系经验借鉴

    税评，即税务局对纳税人申报内容的真实性进行评估和核实，以保证税款如实入库，发现稽查线索，为改进和提高税收管理积累经验。在现代税收管理体制下，纳税应该是纳税人的自主自愿行为，税务管理机关则将重点放在发现和处置不遵从行为。为此，很多国家开始探索建立纳税人自我评定制度，促使纳税人对纳税义务自愿遵从。但是自我评定制度对基础条件有较高要求，例如，税法简单稳定、税务服务良好、程序简单、审计和实施强制措施的能力强、惩罚措施公正、争议解决机制完善等等。因此，在初级阶段，大多数国家主要是对所得税进行自我评定。我国目前建立自我评定制度的基础条件还不完备，一方面需要为建立自我评定制度打造坚实基础，另一方面需要促使传统税评体系发挥更大的作用。在这两方面，俄罗斯与我国情况较为相似，其税评体系的某些方面可以为我国提供经验借鉴。
    一、强化税务审计
    俄罗斯的税评体系一直是以税务审计为主。《税收法典》详细规定了税务审计的类型及实施方法和条件。第87条规定，税务机关实行税务审计，包括“办公室税务审计”和“实地税务审计”两种形式。办公室税务审计可以针对所有的纳税人，而实地税务审计只针对企业和组织及个体业主。在当前的俄罗斯，实地税务审计是税务监督最有效的方法。
    办公室税务审计的主要依据纳税人的经营活动材料和纳税人提供的报税单和其他税收凭证，在税务机关所在地进行。税务机关对某些税收项目进行初审，如果审查中发现填报错误或所提供的材料和凭据相矛盾，税务机关要通知纳税人在规定的期限内予以更正，如发现偷税漏税，则对纳税人下发补税和罚款通知书。实地税务审计根据税务机关负责人的决定进行，限每年一次，每次不能持续两个月以上，只有在特殊情况下，上级税务机关才能将审计时间增至3个月。进行实地税务审计的税务机关公职人员，进入纳税人的场地或工作场所要出示工作证件、税务机关领导关于对该纳税人进行实地税务审计的决定。此后可以对纳税人的财产进行清点，可以检查纳税人用于从事经营活动的场所，或检查课税对象，以确定实际情况是否与纳税人所提供的资料相符。税务机关有权根据现有的有关纳税人的资料，独立确定应纳税额。如果纳税人阻挠税务机关执行公务，要按税法追究责任。《税收法典》第100条规定，实地税务审计结果要写成税务检查报告，报告内容包括违法事实、制裁措施、相关建议和结论，报告应由税务机关有关的公职人员、被检查单位的负责人或个体业主签字，如果上述人员拒绝签字，则在税收检查报告中作相应记载。如果不对税收检查结果形成税收检查报告，就认为检查得以通过，并未发现违法现象。
    此外，《税收法典》规定，在税务审计中，税务机关可以传唤熟悉情况的任何自然人作证人，有权向被检查的纳税人索取检查所必需的凭证和其他资料，如果纳税人或其他义务人拒绝提供有关资料，或不按规定的期限提供资料，均视为税收违法行为，应承担税法规定的责任。但是必须为纳税人保守税收秘密，在未经纳税人同一的情况下，不应公开有关纳税人的任何资料及税务检查和处理情况，同时，不允许对纳税人和对其支配的财产非法造成损害。
    二、先组建后撤销税务警察机关
    除了税务机关外，俄罗斯税务警察机关曾经行使部分税评职能。税务警察机关曾是俄罗斯联邦专门的护法机关，1993年组建，主要是预防、查明、制止和调查违反税法的犯罪和行政违法行为。税务警察可以武装执法，具有威慑力强、反应迅速、对犯罪行为打击力度较大的特点。因此，俄罗斯税务警察机关在成立后短短几年时间里较好地发挥了重要作用，查处了大量的税收违法和税收犯罪案件，为国家挽回了巨额损失，取得了明显的成效。不但对猖狂的偷逃税现象起到了很大的震慑作用，在反对寡头政治、巩固国家政权方面也作用重大。但是，由于在资源配置和司法管辖权方面，税务警察局和内务部都存在严重的重叠，《税收法典》也未对税务机关和税务警察机关在税收监督中相互作用的方式方法问题作特别说明，这两个机关在执法中的分工与合作缺乏法律依据，这不仅造成资源浪费，而且引起部门间的矛盾和冲突。加之税警贪污腐败现象严重，常常干涉正常的商业和贸易行为，保护一些公司进行不公平竞争，影响了俄罗斯市场经济的发展，也备受指责。因此，2003年俄罗斯总统普京颁布总统令，撤销俄罗斯联邦税务警察局，以优化政府机构，合理使用经费。税务警察局的原有职能主要划归内务部反经济犯罪调查局行使。
    三、探索引进纳税人自我评定体系
    俄罗斯目前还没有引入自我评定体系，但学界和实务界都非常重视自我评定体系的国际经验，积极探索将其引入俄罗斯的可行性，并已做了一些有益的初步尝试
    Оганесян Варужан Аашотович(2010)在其《改善纳税服务调节的方法》一文中介绍了财政监督的三个层面，即财政监督的经济主体、财政监督的经济活动的范围、财政监督的区域。其中，对纳税人的评定处于第一个层面，其结果是纳税人税务记录，税务纪录由纳税人以自己财经活动指标分析为基础。他认为虽然纳税人税务风险自我评定系统是经济主体财政监督不可分割的一部分，但是对税务机关的活动实践进行研究表明，该系统的实施工具暂时还没有明确。并提出，要形成经济主体税务记录应该先实现以下目标：
    1.形成必要的确定企业财经稳定性的指标体系，可以评价具体经济主体的潜在纳税能力；
    2.确定经济主体的税务风险，在纳税人活动出现一定“问题”的时刻，该系统可以体现出税务机关的财政努力程度。
    3.为第二层面财政监督——经济活动的范围确定信息基础。
    而在实际中，一些纳税人自我评定的初步尝试正在开展，主要作为税务审计的辅助内容出现。为了强化实地税务审计作用，2007年联邦税务总局详细分析了实地税务审计的概念，在此基础上发布了较为通俗的税务风险自我评定标准，税务机关的税务体系评价标准第一次正式出现在公众面前。使用这些标准，纳税人可以自行评估税务机关会有多大的可能性对其实施实地税务审计。2010年4月15日在莫斯科市议会举行了一次题为“纳税服务指标应用实践”的圆桌会议，在开幕式上，市议会议员伊万·诺维茨基指出，目前税务机关正积极将纳税人抽样的标准用于审计，对那些有风险的纳税人实施监督措施。会上详细地介绍了税务审计风险评价方法，这被认为是俄罗斯目前对纳税人施加影响的最先进的方法。
    俄罗斯的税务风险自我评定也是为了加强征税人与纳税人之间的对话。税务机关建议纳税人：如果你发现自己的“缺点”，即有不合理的税收利益，或根据税务机关发给他们开展业务的正式记录的文件（附带解释说明）所示的某些不足。这对于税务机关考虑纳税人行动以降低税务风险是非常必要的，可以借此避免不必要的税务审计。对于纳税人而言，税务人员断言,运用这些标准的纳税人可以最大限度地避开被进行实地税务审计的风险。
    税务审计风险自我评估的标准有12个，从理论上讲，一般监测这些正式标准是否符合就足够了。这12个标准可以划分为五组：一是根据纳税人经济活动的结果与指标平均值对比所确立的标准，低于平均水平的纳税人税收负担，税务人员引入了一个新的税负概念：公司纳税额与销售收入之比。如果一个纳税人的该指标值低于同类经济活动领域的平均值，那么这个标准就可以使这个纳税人免予税务审计。还有，利润水平与会计核算的利润水平相比的显著偏差，偏差低于同行业的10%。二是与阻碍税收审计相关的标准，例如因地址改变而多次在税务机关撤销和注册的纳税人，税务机关查出不合适的指标并下发通知后，纳税人不提供相关说明。三是与缩小税基有关的标准，包括在财务报告或税务报告中反映的不超过6个月的亏损，支出速度超过商品销售收入（工程、劳务收入）速度，在一个日历年度个别企业反映的支出数最大限度地接近其收入数，在税务报告中反映的固定期限内增值税减免金额很大——不超过税额的89%，没有合理的经济或其他原因未令税务人员非常清楚纳税人与承包商、转售商、中介之间的利益链条。四是有关运用专门的税收制度的标准，多次接近俄罗斯税法确定的使用专门税收制度的指标临界值。五是与高税务风险相关的标准，存在着公司承包人“造假”现象。
    2009年秋季，联邦税务总局委派其各地区税务局将这些标准存入“风险档案”基础数据库，在委派税务审计的过程中自动应用它识别。
    作者：中国社会科学院财经战略研究院财政研究室助理研究员 于树一
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