关于政府资产管理的几个理论问题

作者单位：财政部资产管理司
    摘要：党的十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化，推动国有资本做强做优做大。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要建立涵盖各类国有资产的政府资产报告制度，进一步推动财税体制改革。因此，厘清国有资产和政府资产的边界，是当前理论界亟待解决的问题。当前，我国理论界和实务界在国有资产和政府资产两个概念上模糊不清，甚至将二者混为一谈，直接影响现代财政制度的建立和国家治理能力的提高。本文从分析两者理论上的区别与联系入手，从理论上提出了政府资产的理论概念及其与国有资产的本质区别和内在联系，阐述了加强政府资产管理的重大意义，并从理论上提出了政府资产管理的基本原则和基本思路，对于指导当前的财政体制改革及政府资产体制改革，具有重要的理论意义和现实意义。
    关键词：政府资产、国有资产、预算管理
    党的十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，加快国有经济布局优化，推动国有资本做强做优做大。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要建立涵盖各类国有资产的“政府资产报告制度”，进一步推动财税体制改革。因此，厘清国有资产和政府资产的边界，全面摸清国有资产和政府资产家底，加强国有资产和政府资产管理，是推进建立现代财政制度，推动提升国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。
    一、厘清政府资产边界是做好资产管理的重要理论前提
    当前，我国理论界和实务界对国有资产和政府资产两个概念模糊不清，甚至将二者混为一谈。其实，两者从理论上有本质区别。国有资产，是国家以“所有者”身份拥有和管理的资产，它强调“拥有”的属性，如国有和国有控股企业，是国家以“所有者”身份拥有的资产（权益）。而政府资产则不同，它是国家凭借所有者身份和社会管理者两种身份和两种权力，拥有和控制的资产，它强调“拥有和控制”这两种属性，且其内涵和外延包含并远大于国有资产。
    目前，理论界对政府资产尚未有一个规范的定义。笔者多年研究认为：政府资产是国家凭借所有者身份和社会管理者两种身份及两种权力，拥有和控制的、预期能够带来经济利益或者产生服务潜能的经济资源。政府资产一般包括行政事业单位占有使用的政府资产、企业国有资产、政府经管资产（政府储备资产、基础设施资产、自然资源资产、文物资产、保障性住房等），以及政府受托代理资产等（限于篇幅，本文只重点研究政府资产理论和实践）。
    二、加强政府资产管理的重要性和紧迫性
    政府资产是我国全体人民的共同财富，也是党和国家各项事业发展的必要物质条件。近年来，政府资产制度不断健全，各项管理工作不断加强。与此同时，也存在认识不到位，管理制度缺失，与预算管理、债务管理脱节，资产家底不清以及计量不科学等问题，不利于财政职能的有效发挥和国家治理能力的提升。因此，加强政府资产管理，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。
    （一）加强政府资产管理是提高国家治理能力和水平的基本要求
    当前，我国政府资产管理基础薄弱，底数不清，统计范围和核算方法不一致，政府资产管理部门化和碎片化现象严重，进而导致国家治理和宏观决策缺乏全面、科学和有力的支撑。因此，通过加强政府资产管理，特别是建立涵盖全部政府资产的政府资产报告制度，摸清我国政府资产存量和增量情况，是进一步提高国家治理能力和水平的基本要求。
    （二）加强政府资产管理是夯实我国政府资产管理基础和防止国有资产流失的有效举措
    在当前政府资产中，除企业国有资产和行政事业单位占有使用的政府资产初步形成管理框架外，我国自然资源等政府资产管理制度尚处于空白，不少政府资产尚未纳入政府资产管理范畴，并存在“九龙治水”、家底不清、浪费甚至流失，以及法制建设滞后等诸多问题，对全面加强政府资产管理造成巨大挑战。因此，通过科学分类和加强管理，有利于为政府资产管理提供数据支撑，从而发现并弥补管理漏洞，防止国有资产流失。
    （三）加强政府资产管理是推进政府资产管理与预算管理相结合的重要手段
    长期以来，我国财政管理中存在“重资金分配、轻资产管理”问题。在政府资产管理方面，主要问题是科学、合理的政府资产配置标准体系尚待完善，政府资产使用效率有待提升；政府资产在部门、单位之间配置不均衡，闲置浪费与短缺不足并存，资产流失和违法乱纪问题时有发生。因此，加强政府资产管理，特别是建立政府资产报告制度以及建立健全政府资产管理制度体系，是推进预算管理改革，完善公共财政体制的迫切需要，有利于实现资产管理与预算管理紧密结合，并进一步提升部门预算管理水平。
    （四）加强政府资产管理是加强地方政府性债务管理的基础工作
    按照中央关于加强地方政府性债务管理的一系列要求，研究解决地方政府性债务问题，是各级财政部门打好三大攻坚战的重点任务。通过建立健全政府资产报告制度，如实反映资产存量、资产增值和新增资产情况，实现对政府资产的准确核算、统计和报告，区分可变现资产和不可变现资产，并建立可偿债资产与地方政府性债务相匹配机制，是加强地方政府性债务管理的重要基础性工作。
    三、加强政府资产管理的基本原则和思路
    笔者认为，加强政府资产管理的基本原则是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，以促进国家治理体系和治理能力现代化为导向，建立健全政府资产报告制度，夯实我国政府资产管理基础，推进政府资产管理与预算管理、债务管理的紧密结合，推进政府资产合理布局，加强政府性债务管理及风险管控，筑牢防止政府资产流失的坚固防线，促进加快建立现代财政制度。
    加强政府资产管理的基本思路是：
    （一）进一步摸清政府资产底数
    按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“建立政府资产报告制度”要求，进一步建立健全包括行政事业单位政府资产、政府经管资产、企业国有权益在内的政府资产报告制度，下大力气解决政府资产管理存在的“九龙治水”、家底不清等问题，通过科学分类摸清政府资产底数，建立起政府资产管理基础数据库，为国家治理和宏观决策提供全面、科学和有力的支撑。
    （二）深入推进政府资产管理与预算管理相结合
    从根本上改变财政管理“重资金分配、轻资产管理”的思想观念。建立科学合理的政府资产配置标准体系，解决不同部门、单位之间政府资产配置不均衡问题，促进实现资产管理与预算管理更加紧密的结合，进而提升部门预算管理水平。
    （三）大力推进政府资产管理与债务管理的结合
    要坚决打好三大攻坚战，建立可偿债资产与地方政府性债务相匹配的体制机制，切实防范化解地方政府债务风险。通过建立政府资产负债表，动态掌握地方政府性债务形成的资产状况，防范化解地方政府债务风险。
    （四）进一步加强政府资产制度建设
    要通过建立健全政府储备资产、基础设施资产、自然资源资产、政府文物资产、政府保障性住房资产以及受托代理资产等政府资产制度体系，从制度上维护政府资产的安全、完整和保值增值。同时，加快政府资产会计制度建设，加大自然资源资产等政府资产制度建设力度，全面实现政府资产价值量管理，科学引导政府资源合理配置。
    （五）切实提升政府资产治理能力和治理水平
    要通过建立涵盖各类政府资产的报告体系、制度体系和管理体系，尽快解决政府资产管理部门化和碎片化问题，引导政府资产合理布局。同时，要切实提高政府资产管理人员的理论水平和业务能力，提升政府资产治理能力和切实转变观念，从国家治理高度加强政府资产管理。