石碧华：改革开放40年中国区域发展战略的演变及成效

    
    
    在国家政策的有力支持下，我国区域协调发展取得了历史性的成就。然而，发展不平衡不充分的问题尚未完全解决，区域协调发展仍面临挑战。因此，在未来一段时间内，我国区域政策的重心还是进一步促进区域协调发展。
    在我国的各个历史时期，中央都高度重视区域协调发展。20世纪50年代提出要处理好沿海和内地的发展关系，20世纪80年代提出“两个大局”的战略构想，21世纪初则开始全面实施区域发展总体战略。经过不同时期的持续探索，我国区域协调发展战略内涵不断丰富、体系不断完善。党的十九大报告从我国区域发展新形势和社会主要矛盾变化的新要求出发，明确提出要实施区域协调发展战略。这不仅对全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重要意义，而且也是对以往区域发展战略之理论和实践的全面概括以及高度提升。
    梯度发展战略的理论突破
    中华人民共和国成立之后，我国区域经济发展实行的是均衡发展战略。在投资的地区分配和项目选取上，以缩小地区差距为主。应该说，均衡发展战略在一定程度上缓解了区域经济的不平衡状况，建立了一批初具规模、行业较为齐全的工业基地。在当时的历史条件下，这具有重要的战略意义和经济意义。
    改革开放以来，我国开始实施向东倾斜的非均衡发展战略，其中的典型代表是梯度发展战略。它以效率优先为基本指导思想，在理论上实现了突破。一是承认地区发展非均衡的现实，强调遵循由非均衡到均衡的客观发展规律，从而使尊重客观规律和实事求是成为制定经济发展战略的首要出发点。二是强调集中资金和资源实行重点发展，同时在地区间形成产业结构转换的连续关系，从而使产业空间分布和地区经济、产业结构和产业布局、经济发展和产业政策相结合。
    在向市场经济过渡的初始阶段，均衡发展战略对我国经济发展发挥了积极作用。20世纪90年代以后，我国社会主义市场经济体制逐步确立。在市场经济条件下，技术、人才纷纷流向经济发展基础好、市场发育程度高的东部地区，而东部地区对中西部地区的技术推移带动效应则有限。而且，中西部地区自身条件的不完善给梯度发展战略的实施增加了一定的难度。因此，需要对区域战略进行调整。特别是，针对区域总体差距不断扩大的现状，中国区域发展战略开始由非均衡发展转向协调发展。
    深化和创新区域协调发展战略
    总的来说，我国改革开放以来的区域发展战略大致可分为四个不同阶段，即1979年至1990年的区域非均衡发展战略阶段、1991年至1998年的区域协调发展战略启动阶段、1999年至2012年的区域协调发展战略全面实施阶段、2012年以来的区域协调发展战略深化和创新阶段。
    第一阶段，即1979年至1990年，是区域非均衡发展战略阶段。改革开放初期，我国实施的是向东倾斜的区域非均衡发展战略，这既是对改革开放前近30年区域均衡发展战略的深刻反思，也是“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”战略构想是一个有机联系的整体，“第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区；第二个大局的着力点是要缩小地区差距，最终实现共同富裕”。实践也充分证明，实施区域非均衡发展战略不仅促进东部率先发展，进而带动了整个国民经济发展水平的提高；而且也推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成。另外，这一发展战略也为我国实现第二个大局的战略目标和实施区域协调发展战略提供了坚实的基础。
    第二阶段，即1991年至1998年，是区域协调发展战略启动阶段。自“八五”时期以来，我国开始调整区域发展战略，将促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，并确立了地区经济协调发展的指导方针。“八五”计划指出要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。1995年，根据两个大局的构想，在制定“九五”及到2010年的规划中，中央提出了经济和社会发展贯彻的重要方针，即“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”。1997年，党的十五大报告对促进地区协调发展提出了明确的规定，并强调要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，以促进地区经济合理布局、协调发展。
    第三阶段，即1999年至2012年，是区域协调发展战略全面实施阶段。自1999年以来，我国先后制定并实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略、鼓励东部地区率先发展战略，以及主体功能区战略（2007年）等，持续推动区域协调发展。由此，我国基本形成了区域协调发展战略的总体思路，进入了全面实施的新阶段。“十一五”规划提出了以四大板块为主体的区域经济发展总体战略，不断健全区域协调互动机制，使区域发展格局更加合理。2007年，党的十七大明确提出要持续实施区域发展总体战略；同时，加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策、积极调整布局。2010年，政府工作报告强调要“实施区域发展总体战略，重在发挥各地比较优势，有针对性地解决各地发展中存在的突出矛盾和问题；重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势，增强发展的协调性”。
    第四阶段，即2012年至今，是区域协调发展战略深化和创新阶段。党的十八大指出，基本建成促进区域协调发展的体制机制是全面建成小康社会的重要目标。从战略和全局的高度，中央提出在继续推进实施区域发展总体战略的同时，谋划布局并推动实施了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，统筹东中西、协调南北方，进一步优化经济发展空间格局。通过三大战略引领，实现四大板块和三大战略融合，推动形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，促进区域协调发展。同时，还提出了完善、创新区域政策，缩小政策单元，充分重视跨区域、次区域规划，不断提高区域政策的精准性。党的十九大报告明确提出，要坚定实施区域协调发展战略，并将其作为决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一。
    逐步建立区域协调发展机制
    我国经济社会发展要解决好区域经济发展不平衡这一问题，因而区域发展面临的任务即是缩小区域差距、促进区域协调发展。20世界90年代末期开始，我国全面实施区域发展总体战略，包括西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展，取得了一定的成效。党的十八大以来，在继续深入实施区域发展总体战略的基础上，重点实施三大战略，即“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设。目前，区域发展协调性显著增强。
    首先，区域经济增长相对均衡。1999年以来，我国各地区经济持续保持稳定增长的态势，区域经济的增长格局相对均衡。2008年，虽然受到国际金融危机的影响，四大区域经济的增速同比有所回落，但仍然保持了比较高的增长。特别是中、西部和东北地区的经济增速超过了东部地区，改变了东部地区的经济增速快于其他地区的格局。而从GDP占全国的比重来看，东部地区虽然增速有所下降，但仍占有较大的比重，2016年达到了52.3%，超过了一半；中部和西部地区GDP占全国的比重略有上升，各占20%左右。
    同时，随着区域经济格局的变化，我国区域的相对差距也不断缩小。改革开放以来，我国的地区差距先减小而后扩大。进入21世纪以后，虽然总的地区差距仍在扩大，但速度在逐渐减缓，且2004年开始出现地区差距减小的迹象。2007年至2016年，东部地区的人均GRP相对水平不断下降，而中、西部地区则不断上升，东北地区是先升后降。这与2003年以来，我国各地区人均GRP相对水平的变化趋势基本吻合。而且，从人均GRP来看，我国的区域差距也呈现缩小趋势。
    其次，区域空间布局由集中走向分散，趋于均衡。从空间布局来看，我国区域经济呈现出一种有序的均衡态势，由集中走向分散，改变了各种要素和产业高度集中在东部沿海地区的局面。区域投资的空间流向呈现出北上西进，从四大区域固定资产投资份额来看，“十一五”以来东北地区和中西部地区的投资增长速度大于东部地区。同时，国家加大了在中西部地区基础设施、民生领域的投资，对促进中西部地区发展、推动区域经济协调发挥了重要的作用。近年来，我国东南沿海的产业也在加快向中西部转移，且转移的规模和层次也在不断提高。产业转移有利于产业按照内在经济联系进行空间布局，形成合理的分工格局，对改善区域布局、促进区域协调发展产生了积极影响。党的十八大以来，“三大战略”和“四大板块”叠加效应日益显现，充分发挥了各种优势区域之增长潜力。沿江、沿路形成了一批新的增长带，形成了多元化的区域竞争格局，进一步推动我国区域协调发展向纵深推进。
    最后，区域协调发展机制逐步建立，区域合作和一体化进程加快。近年来，随着一些举措不断出台，我国区域合作取得了一些实质性的进展。区域合作机制不断趋于完善，合作的领域、内容也在进一步拓展、深化。国家“十一五”规划还将以经济区发展为内容的区域规划置于重要位置，目的就是推动行政区经济走向区域经济。随着京津冀协同发展战略、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设的不断推进，长三角、珠三角和京津冀三大经济圈的部分省市也提出了，要推进本经济圈区域经济一体化发展的协作领域及具体措施，并且在能源、金融、环保、科技、交通等领域合作取得了一定的成果。泛珠三角区域经济合作机制、长江沿岸中心城市市长联席会、武汉经济协作区、环渤海地区经济市长联席会、淮海经济合作区、中原经济区等各种合作组织不断发展，在区域合作中发挥了积极的作用。此外，在区域合作中，对口支援也继续发挥着作用。在恢复重建四川地震灾区中，“一省帮一县”政策发挥了重要的作用。2010年，为了加快新疆发展、维护新疆稳定，中央部署了进一步加强和推进对口支援新疆工作，这对于促进民族团结和社会和谐稳定、推进新疆跨越式发展具有重要意义，这也是新时期促进区域协调发展的又一战略举措。
    总的来说，在国家政策的有力支持下，我国区域协调发展取得了历史性的成就。然而，发展不平衡不充分的问题尚未完全解决，区域协调发展仍面临挑战。我国区域发展仍然存在一定的差距，而且这种非均衡的格局还会持续一段时间。因此，未来需要进一步缩小我国区域发展差距，并充分重视东部地区与中西部地区在基本公共服务水平、城乡居民收入和消费水平、市场化程度等方面差距；提高空间开发水平，促进区域产业结构多元化，提高资源和要素空间配置效率。另外，还要持续重视生态环境保护，健全区域协调发展的体制机制，进一步推进脱贫攻坚等。在未来一段时间内，我国区域政策的重心还是进一步促进区域协调发展。
    （作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）