杨志勇：理解减税降费政策

    2022年，稳字当头、稳中求进，中国继续实施积极的财政政策。减税降费继续在其中扮演重要角色。理解减税降费政策，是落实好减税降费政策的前提。各项积极财政政策举措中，减税降费政策最有利于市场主体的成长。减税降费需要根据情况不断进行优化，2022年强调减税退税就是方案优化的选择。减税降费需要有充分的政府财力保障， 这进一步要求加快财政体制改革， 特别是省以下财政体制改革。减税降费已取得一些经验，为更好发挥减税降费的作用，还需要进一步优化其他公共政策。
    减税降费最有利于市场主体的成长
    为什么减税降费可以在宏观经济调控，在“六稳”“六保”工作任务的落实完成中发挥如此重要的作用？
    对经济政策效果的评估需要理论和实践依据支持。积极财政政策可以采取不同的实施方式。具体政策方式的选择需要充分考虑政策的效果。一项政策效果如何，要看政策覆盖对象的反应。
    减税降费政策受到市场主体的普遍欢迎，是因为市场主体对于减税降费政策的获得感更强。作一个简单的比较，为了解决市场主体的困难问题， 可供选择的宏观支持政策包括大规模投资、发放消费券和减税降费。这是一道选择题， 经营者多选择减税降费。减税降费在三个选择项中脱颖而出，并不是政府安排的结果， 而是企业的选择，是市场主体的选择。这进一步说明减税降费政策对市场主体是最有利的政策。
    其中的缘由， 并不难明白。政府大规模投资直接刺激经济，在积极财政政策目标的实现中同样有重要作用，但只有在这一投资链条上的企业和市场主体才能从中受益。也就是说，市场主体必须参与政府投资项目才能从中受益。政府发放消费券也有类似问题， 发放消费券， 直接惠及消费者，只有那些所提供的商品和服务为消费者所消费的市场主体，才能间接受益。再考虑到各地不同的消费券发放途径， 市场主体受益的感受度可能不够充分。减税降费则不同，减税降费特别是大规模的减税降费，只要符合条件，企业和市场主体都可以直接从中受益， 作用最直接、最公平、最有效。正因如此， 大规模减税降费政策才得到经营者的支持，得到企业家的支持。正因为如此，减税降费是最有利市场主体成长的积极财政政策。从调动市场主体的积极性，促进市场主体成长，激发市场活力的目标入手，减税降费确实是一种具有特殊优势的积极财政政策。
    减税减的是真金白银，是让市场主体普遍受益的政策。减税覆盖面广，所涉及的税种不仅有增值税、个人所得税、企业所得税，“六税两费”（包括资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（ 不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加）的减免， 还有其他税费。任何一个市场主体只要在经营，基本上都可以享受到减税降费的好处。而且，减税降费的力度总体上在加大，不少阶段性减税降费政策到期后延续且得到优化。这样，减税效果总体上是值得充分肯定的。
    减税降费肯定直接减少政府收入，但风物长宜放眼量。以减税为导向的增值税改革， 自2013年以来累计减税8.7万亿元，但财政收入从当年的约11万亿元到2021年突破20万亿元，财政收入几近翻番。这说明评价减税降费的政策效果，不能鼠目寸光，而要把眼光放长远。事实上，政府之所以能在一定程度上弥补市场失灵，更好地发挥作用，就是因为政府可以从长计议。道理是简单的，就看要不要去做以及如何去做。减税降费是政府在帮助市场主体克服困难，在此过程中政府肯定要克服种种困难， 包括过紧日子， 但最终会换来更多的收入。事实上， 新增市场主体所纳的税收收入已经超过所减的税， 这让减税降费政策有了充足的底气。活生生的事实告诉我们接下来应该怎么做。放水养鱼，水多鱼多，水深鱼大，涵养水源就是在涵养税源，市场主体过得好了，整个社会才会更好。
    当然，我们也不能否定其他积极财政政策措施的重要作用。事实上，减税降费是政府收入侧的积极财政政策，支出侧的积极财政政策的作用也不可轻视。2022年，专项债券发行规模按照3.65万亿元安排， 与2021年持平。考虑到2021年专项债券发行进度上的统筹以及在年底和2022年初形成实物工作量这一因素，2022年专项债投资可用资金远超过3.65万亿元。这清晰地表明专项债投资在积极财政政策中的重要地位，也说明减税降费政策是在与专项债投资等积极财政政策共同发挥作用。
    减税退税安排是在优化减税降费政策
    任何政策都需要不断优化，否则政策效力难免递减。减税降费同样如此。减税降费政策力度，是减税降费政策效力发挥的要求。超过预期的政策力度，政策效果更好。
    2022年规模约2.5万亿元的减税退税政策，规模之大远远超出市场预期，稳定宏观经济作用大大超过四平八稳的常规政策。增值税留抵税退约1.5万亿元，所涉的纳税人数量多，所涉的税收收入不仅包括增量，而且涉及存量，特别是存量留抵退税，对于市场主体来说，获得感更强。2022年增值税留抵退税值得大书特书， 一方面它是减税降费的重要内容，属于经济政策，另一方面它又可以促进现代增值税制度的完善，属于税制改革，充分体现财政政策与财税改革的有机协调。增值税留抵退税力度大，可以大大增加市场主体的现金流，对于制造业企业来说特别有利，其他行业企业也可以从中受益，这是一项市场主体普遍受益的政策。增值税留抵退税，对于扩大企业投资是有利的。在留抵退税之前，企业如果没有对应的销售入账， 必要的投资和购入，可能都会缩手缩脚，因为涉及增值税资金的占用。如今，有了留抵退税，企业即使没有对应的销售入账，也敢放手去干。其效果可以归结为三个方面：第一， 对投资和购入的企业有利，企业行为可以不用考虑税制因素。第二，对于提供商品和服务的企业有利，从而进一步扩大销售，做大市场。第三，增值税的中性作用可以得到更充分的发挥。增值税留抵占用企业资金，在一定程度上影响了增值税中性作用的发挥，让税收对经济的扭曲性增强，从而损害经济效率。有鉴于此，增值税留抵退税不仅仅是促进宏观经济稳定的政策，更是一项有利于释放市场活力的经济政策。
    增值税留抵退税对象优先保证小微企业， 这是根据现实所作出的选择。小微企业应对经济困难的能力本来就较弱。2022年3月，新冠肺炎疫情散点多发，俄乌冲突带来更多的国际不确定性因素，超预期的非经济因素，让市场主体的生产经营环境变得更加复杂，受到的挑战也更多，小微企业的困难因此更多，资金也最紧张。宏观经济稳定最主要的指标是就业和物价稳定。充分就业， 社会才能稳定。小微企业在保就业、稳就业以及促进社会稳定上有特殊作用，退税优先安排小微企业是适当的。而且，增值税留抵退税政策要求在6月底之前把小微企业的留抵税额一次性推到位，对小微企业的增量留抵退税逐月解决。从政策的执行来看， 增值税留抵退税政策正以加速度推行， 实现应急政策效果的最大化。
    增值税留抵退税是及时雨，来得快，因此广受欢迎。退税效果要充分展现出来，就必须进一步优化退税方案。承诺全面解决先进制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税额在年内全面解决，对于这些重点行业的发展是极其有利的。考虑到重点行业对于创新发展、产业链供应链的完整以及经济安全的重要作用，优先安排退税的意义大大超越一般意义上的解决企业困难问题。
    增值税留抵退税不同于一般意义上的退税，需要区分存量退税和增量退税。存量退税对财政资金的保障要求与增量退税不太一样。当年增量退税用的是当年的收入，存量退税所涉财政资金已经在预算中安排使用，往往需要额外筹措财力。这是进一步做好留抵退税政策中需要注意的。
    不同行业的市场主体对留抵退税政策的需求程度不同。制造业留抵退税所占资金较多，服务业所占资金较少。办理留抵退税势必涉及征纳双方资源的动用。为更好地落实政策， 应特别强调市场主体导向，让符合退税条件的市场主体自行选择是否享受留抵退税。对于新办企业的留抵退税诉求，也应有更接地气的优化方案。
    退税和减税、免税、缓税也不一样，需要注意不同政策的不同作用范围和作用力度。不同方式的税收优惠政策，对短期和中长期的财政收入影响不同， 对市场主体的影响不同，影响特定时间段的现金流与永久的现金流。此外，阶段性减税与制度性减税的影响也不一样。缓税，更多的是给市场主体纾困，给市场主体提供资金救急。
    减税降费必须有充分的政府财力保障
    减税降费最终会换来市场主体的成长，会换来税源的更加丰富，但这可能需要一定的时间。短期内，减税降费往往意味着政府收入的让与。如果没有充分的政府财力保障，那么减税降费就会影响正常的财政运行，影响减税降费政策的落实， 进而影响政府的公信力。因此，减税降费必须建立在充分的政府财力保障基础上。政府做好财力统筹， 可以更好地发挥制度的特殊优势，集中力量办大事，把减税降费政策落实好。
    2022年，2.5万亿元的减税退税中约1.5万亿元是增值税留抵退税。增值税收入中央和地方分享体制下，地方财政势必要承担相当比例的退税资金。考虑到地方财政的困难，中央财政在减税降费中发挥了更为重要的作用。2022年中央对地方转移支付增幅预计高达18%， 达到9.8万亿元，而且退税直达企业，对基层补助直达市县基层。可以说，中央财政“托起”退税的重担。当然，中央财政并不是那么充裕。统筹政府财力， 包括中国人民银行上缴多年积存利润、调入预算稳定基金、专营机构上缴利润等，让减税退税有更充足的资金。千方百计扩大减税退税规模，体现的是政府的担当，体现中央财政在落实积极财政政策中的积极有为。
    作为大国， 中央财政本级支出比例不能太低，否则容易影响中央财政的宏观调控能力。这几年，中央本级支出比例不仅没有升高，反而有所下降。这是值得注意的。减税降费受到市场主体的普遍欢迎， 但也要考虑可持续性。一方面市场主体和社会大众对公共服务有更高的要求，不仅所需求的公共服务的范围在扩大，而且对公共服务的品质改善有更多要求，这意味着更多的财政支出需求，在这种背景下，减税降费必须有一定的限度。作为宏观经济政策的减税降费， 势必因时因势而变，不可能长期持续地保持较大规模的新增减税降费。现在已经到了为宏观税负适当稳定采取有效措施的时候了。
    在解决应急问题的同时， 政府间财政关系改革需要加快进行， 以形成更加合理的事权、支出责任与财权、财力相匹配的财政体制， 在进一步规范中央和省级财政关系的条件下， 加快完善省以下财政体制，让省以下各级财政能够在公共服务的提供，以及各项政策的落实中更好地发挥作用。减税降费提供了一个契机，也进一步说明加快省以下财政体制改革的迫切性。省以下不合理的所谓财政竞争，亟待进一步规范。这些所谓财政竞争，看似“慷慨”的同时， 其实是在毁坏国家财力的根基， 是在破坏全国统一市场的形成，显然也不利于市场主体的真正成长。
    减税降费的经验及进一步发挥作用还需优化其他公共政策
    （一）减税降费的经验
    从财政政策原理上看，减税降费旨在通过减少政府收入，扩大有效需求，从而促进宏观经济稳定。减税降费政策落实中至少有以下五点经验值得关注：第一，合适的减税降费力度，才可能更好地实现减税降费的政策目标。2017年以来，减税降费规模总体上趋于扩大（除2021年缩小外），更好地促进国内外复杂形势下宏观经济稳定的要求。第二，不断优化的减税降费内容，才可能让减税降费政策效力更好地得到释放。减税降费的具体内容，
        
    需要因时因势而变，才能更有针对性。第三，减税降费政策，最重要的目标是激发市场活力。减税降费规模再大， 与市场上的资金相比，数额也是小的，因此，关键是激活市场。在促进民间投资上，减税降费还应更有针对性。第四，减税降费不仅仅是政策，而且还有许多属于税费改革的内容，体现政策调整与制度改革的有机协调。第五，减税降费需要加快建立现代财税体制， 完善宏观经济治理，更好地统筹政府财力。
    （二）其他公共政策的优化
    最近，社会上有一种减税政策无用论的观点在流行，大意是市场主体经营困难，没有收入，减税政策因此无效。对此，我们必须做出回应，做好相关舆论引导工作。减税政策有效与否，不是仅仅以个案就可以说明清楚的，因为我们很容易找到无数的从减税中受益的企业，减税增加了它们的现金流，帮助它们渡过难关。
    如何看待减税效果？减税效果如何才能充分体现？少数市场主体认为减税政策效果不佳，是错误理解减税政策的结果。产生这种误解的原因主要有二：第一，市场主体的个体差异。减税让市场主体受益，但不同市场主体的具体经营情况不一样，所能享受到减税收益各不相同，这样对减税效果的认识就可能产生偏差。第二，不同市场主体对减税效果有不准确的认识，错以为减税可以解决市场主体经营中的所有问题。实际上，在任何时候，减税都不能代替市场主体在业务经营中的重要性。退一步说，即使政府未征收一分税，也不是所有市场主体都能经营得好。在市场经济中，市场在资源配置中决定性作用的发挥，考验的是市场主体的竞争力。
    少数市场主体对于减税效果的误解也提醒我们需要进一步做好一些工作，让市场主体的经营环境得到更大改善，从而更好地促进市场繁荣，促进“六稳”“六保”工作任务的落实完成。第一，少数市场主体所遇到的部分经营问题，可以通过进一步优化疫情防控政策可以得到解决。“一刀切”政策确实让部分行业无法开展经营活动，从而让只从事单一行业的市场主体面对尤其严重的困难。突出疫情精准防控，让这类市场主体（主要是与人群聚集相关的从事服务业的市场主体）有适当的经营机会。聚集的人群如果均来自低风险地区，或本来就容易聚集在一起的同一单位（机构）的员工，而不是流动性强的人群，那么为这样的客人提供服务，疫情防控风险是可控的。如果再辅以相关的技术手段，如易于操作的抗原检测，从而可以低成本识别聚集人群的潜在风险，那么疫情防控就可以更加精准。同时，根据病毒变异的规律，更精准地制定防疫政策。第二，公共政策的设计与出台，不仅要考虑市场主体的普遍感受，还要特别注意带有一定共性的少数市场主体的反应，从而不断优化公共政策。减税效果以及公共政策效果的体现，最终需要靠市场活力的释放。未来在评估减税政策效果时，可以适当增加释放市场活力绩效评价的权重。第三，进一步做好公共政策的推广工作。公共政策再好，也不能替代市场主体的工作。这是公共政策、包括减税政策的局限性所决定的。这一点在政策推广中也应注意，否则容易造成政策万能的误会，不利于政策效果的释放。
    作者为中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员
    文章来源：《中国发展观察》2022年第4期