人民银行绩效审计开展中的问题及对策建议

摘要：绩效审计是我国央行内审转型与发展的总体趋势和关键突破口，为了积极有效地开展好此项工作，本文从分析人民银行绩效审计开展现状、困难和问题入手，提出了人民银行绩效审计推进的对策建议。
    关键词：绩效审计，问题，对策建议
    一、人民银行绩效审计开展现状
    绩效审计，是指审计人员采用现代技术方法，对项目或活动的经济性、效率性和效果性进行客观、系统地独立检查、评价，并提出切实可行的建议，为有关方面决策提供信息的活动。
    为积极有效地推进内审工作转型与发展，人民银行从2007年起就开始了绩效审计的初步尝试和探索。到2011年，绩效审计主体已从当初的两、三家分行探索开展，发展到绝大部分分支行争相开展；绩效审计项目已从当初的年三、四个，发展到年逾20个；涉及部门已从当初的财务会计单部门发展到事后监督、后勤、财务会计、货币信贷、货币发行、外汇、金融稳定、人事、统计、法律、营业室等多部门；涉及领域也从当初简单的大额采购、系统项目开发发展到固定资产管理、基本建设管理、人民币流通成本管理、人力资源管理、货币政策、金融行政管理、金融服务等复杂领域。通过这一系列探索和实践，初步从绩效审计内涵、目标、方式、方法、内容和程序以及绩效审计现状描述、标准界定、效果识别、原因分析等方面，搭建了人民银行绩效审计开展的基本框架，实现了内审人员工作理念、思维，由以“对与错”为特征的单纯合规性审计向以“是不是足够好”和“能不能更好”为特征的“3E”(经济性、效率性、效果性)审计转变，进一步增强了央行内审的监督、服务职能，使内审工作目标提升到更切合人民银行业务发展需要的业绩、效率和效果评价上来，为推进内审工作全面转型奠定了坚实基础。
    二、人民银行绩效审计开展中问题
    (一)被审计对象对绩效审计认识不足，重视不够
    绩效审计是人民银行的一项新审计业务，它是内审部门运用特定的审计程序和方法，对央行履行职责的业绩和效能进行真实反映、客观分析、公正评价的一种审计形式。目前，基层央行对该项业务还比较陌生，对其内容、目的、作用、意义及其经济性、效率性和效果性等则知之甚少，有的错误认为人民银行属非盈利机构，无需强调经济性、效率性和效果性，绩效审计没有开展的必要，思想上对绩效审计不重视，开展上不理解、不支持，制约了人民银行绩效审计的有效推进。
    (二)系统、规范的准则及操作规程缺乏，操作随意性较大
    绩效审计评价制度是内部审计人员衡量、评价审计对象绩效的标准和尺度，是做出审计结论和处理决定的重要依据。但目前人民银行尚未出台系统、规范的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的总体要求、主要形式、基本原则和工作目标以及绩效审计如何实施、如何报告等均未做出明确规定，基层人民银行往往按照自己的理解和已有的经验自己确定指标、设计标准，然后用以衡量被审计单位的工作绩效，以致出现审计重点把握不准、指标评价标准和评价方法不适用、评价指标量化不够等问题，造成指标量化和综合评价效果较差，评价结果缺乏合理性、公平性和可信度，甚至出现一些让被审计对象难以接受或认可的负面评价，制约了人民银行绩效审计的有效开展。
    (三)审计对象特征难以直接量化
    按照绩效审计的一般概念，绩效审计是对一个组织经营活动的经济性、效率性和效果性进行的审计评价，但人民银行作为执行货币政策、提供金融服务和维护金融稳定的国家机关，其业务活动主要体现社会效益和宏观效益，且大多是无形的、非赢利性的，很多指标无法直接量化，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给绩效审计的评估造成直接的困难。对于涉及资金方面的业务，从风险控制的角度来评价，也很难从数量上进行计算和比较，更难在价值上加以描述。
    (四)绩效审计手段方法落后
    人民银行绩效审计的目标是分析分支机构资源使用的经济性，评价和提高分支机构履行职责的效率和效果。因此绩效审计需要大量借助计算机辅助技术，运用对比、多因素联动、结构、比率、趋势、回归等先进的审计分析方法和定性与定量相结合的评价方法，对绩效审计对象做出中肯评价。而目前的央行审计手段仍以手工操作为主，计算机辅助审计水平较低，审计工作量主要花费在资料的人工审查上，调取、翻阅、查找资料往往占用很大一部分时间，效率相对较低，时效性较差，加之方式、方法多为现场检查、实地察看、询问经办人员等，致使绩效审计效率不高，效果不明显。
    (五)内审人员综合分析能力不强，难以适应绩效审计需要
    绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，既要查出问题，又要宏观分析问题；既要审查合规性，又要判断经济性、效率性和效果性；既要评价过程与结果，又要提出建设性意见与建议。要求审计人员既要有传统的合规审计能力，又要能够深刻理解所审计的业务和绩效审计的实质，有能力运用各种专业知识测定被审单位的业绩，做出深刻而中肯的评价判断。但目前人民银行内部，尤其是基层内审人员多来自一线业务岗位，熟悉管理学、社会学、经济技术、计算机、法律甚至心理学等方面知识的人员较少，知识面狭窄，知识结构比较单一，加之长期从事合规性审计，受传统审计思维模式束缚，习惯于查错纠弊，综合分析、判断能力不强，导致绩效审计工作难以深入研究和开展。
    三、推进人民银行绩效审计的对策建议
    (一)加大宣传，更新理念，为绩效审计开展创造有利条件
    通过内联网、宣传栏、研讨会、培训座谈等方式加强绩效审计理念宣传，纠正部分人员陈旧观念和固有思维，提高干部职工对绩效审计重要性、必要性的认识，使被审计对象了解接受、支持配合绩效审计，并更好地利用绩效审计成果，为绩效审计全面推广营造良好的外部环境。
    (二)完善规章制度，建立绩效审计准则，为绩效审计开展提供可靠保障
    借鉴其他国家绩效审计开展的先进经验，认真总结近年来我国在全面审计、履职审计、离任审计和专项审计中取得的绩效评价方面的成功做法，形成符合人民银行内部管理体制，以人民银行内部控制制度和内审评价操作指南为基础，系统的、操作性较强的绩效审计准则，具体明确绩效审计的对象、目的、程序以及报告的基本形式，明确审计部门开展绩效审计的审计标准、原则及行为规范和道德准则，建立绩效审计的指标评价体系和相关规章制度，使绩效审计有章可循，有据可依。
    (三)定性规定社会效益评价指标，量化经济效益评价指标，有效推进绩效审计开展
    对基层绩效审计评价实行“定性、量化考核，综合评价”的方法。即将分支机构的绩效考核目标进一步细化，对于考核内容尽可能用量化指标来描述；对于难以量化的社会效益评价指标，可以给出一些原则性较强的定性规定，然后再逐步细化调整。通过完善相关制度，规定分支机构每年应提出的绩效目标计划，明确其应取得的预期业绩及承担的责任内容，定性、量化绩效考核标准，为绩效评价提供依据。
    (四)改进审计手段、方法，不断提高绩效审计效率
    一是开发应用通用数据分析软件进行数据分析和运用计算机技术进行数据采集、分析和审计线索发现，实现绩效审计手段由以手工操作为主向以计算机辅助审计为主转变，进一步增强评估结果的及时性、效率性、科学性和可信性，并充分利用信息网络优势，提供数量准确和充分的信息，逐步实现审计成果转化和信息资源共享。
    二是积极探索适合人民银行的绩效审计方式和方法。可借鉴国外和我国政府绩效审计的先进经验，在采用调查、统计分析、访谈等目前较为常用的审计方法的基础上，更好地运用非统计抽样分析技术、业务测试、平衡计分卡原理、层次分析法、德尔菲法(专家评分法)等方法，把一些科学理论如信息论、系统论、控制论、数理统计的知识运用到绩效审计中去，不断提高审计效果和质量。必要时或在条件允许的情况下，也可以考虑外聘专家或将个别审计项目“外包”。
    (五)加强队伍建设，提高内审人员素质，尽快适应绩效审计需要
    一是学习借鉴国内外绩效审计的理论、成功经验和先进做法，进一步拓宽视野、开拓思路、把握规律，提高内审人员绩效审计水平。
    二是进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计能力和综合分析水平。可结合以审代训的方式，强化内审人员绩效审计具体项目的技能培训，提高内审人员发现问题、分析问题的能力，尽快适应绩效审计需要。
    三是选调复合型人员充实审计队伍，带动并提高审计队伍的整体素质，为绩效审计开展提供有力的人才支持。
    （作者单位： 中国人民银行沧州市中心支行）