减税唱响积极财政重头戏 税改有望多路并进

增值税改革试点牵一发动全身。“十二五”期间试点若全面推广，我国将迎来进一步完善税制的重要改革。中国社科院财贸所所长高培勇认为，2012年财政扩张力度会有所控制，减税将替代增支成为财政政策的重心。下一步减税将以减轻企业税负、降低间接税比重为主线展开。财政部财科所所长贾康认为，对减税的强调意味着我国开始更加注重“供给管理”。在营业税改增值税，降低间接税比重的同时，应积极推进房产税改革，增加直接税比重，优化收入分配，完善分税制下的地方税收体系建设。
    更加注重供给管理减税将成积极财政重心
    
    中国证券报：中央经济工作会议提出，2012年我国要继续实施积极财政政策，完善结构性减税政策，加大民生领域投入，积极促进经济结构调整。积极财政更多强调结构性减税而非公共性财政支出。如何理解这一变化？
    高培勇：自2008年以来，我国的反危机操作主要是通过增加政府支出来推进的。但2012年，“减税”而非“增支”是积极财政政策的重心所在。首先，尽管欧美经济形势持续震荡给中国经济造成拖累，但总体来看，这种不利影响不会大于2008年末和2009年初，因此不需要再采取大规模、超剂量的刺激措施，政策的扩张性操作可以相对从容。其次，在经历了主要依靠扩大政府投资规模的“粗放型”反危机操作之后，我国调结构的迫切性凸显。在公共性财政支出领域，政府是主导，投资是引擎，而减税是针对企业和个人的经济活动，有利于释放需求，扩大内需。此外，2011年实现全国财政收入超过10万亿元已无悬念。基于扩内需、稳增长的调控目标，减税不仅是必要的，也是有可能的。
    需要强调的是，为保持财政政策的扩张性，2012年财政赤字在2011年基础上应略微增加，保持在万亿元规模。这种赤字水平一方面是应对外部冲击做出的预调、微调，另一方面也是在考虑当前外部不利影响低于2008年的前提下有所节制。同时考虑到未来我国仍面临着成本推动下的物价上涨压力，这也需要对财政政策的扩张性有所控制。
    贾康：尽管欧元区的不确定性给全球经济带来冲击，但“二次探底”毕竟还未成为确定性事件，而我国从短期到中期的宏观政策走向，更应注重促进我国经济由政策刺激向自然自主增长的有序转变。这一转变意义重大，有利于减少政策刺激中不可避免带来的对于微观主体的过多行政干预，使市场更好发挥资源配置基础机制作用。而引导经济的自主增长既包括放松管制与准入、鼓励和发展公平竞争等方面，也包括积极合理实施结构性减税，给企业主体的创业和发展提供更为宽松的外部环境。
    中国证券报：结构性减税成为调控政策重心，是否意味着我国宏观调控思路从“需求管理”转向“供给管理”？
    贾康：对减税的强调意味着我国宏观调控开始更加注重“供给管理”。“需求管理”一般在发达成熟的国家有其适用性，因为较充分的竞争机制和要素自由流动，往往自发消化了较大的结构性不均衡。不过，在金融危机之后，各界对只注重总量调控而忽略结构调控的反思也在深入。
    现阶段的中国，不论是出现流动性过剩压力和通胀压力，还是其迅速演变为流动性不足和通缩压力，都存在某些领域明显的有效供给不足、投入滞后，即结构性供需失衡。因此更需要“供给管理”。“供给管理”强调税收中性和减税等“减少干预”、使经济自身增加供给的原则。针对我国现状，运用政府财力着重强化经济社会的薄弱方面和“短线”领域，增加宏观经济中的有效供给是当务之急。
    新一轮税改提速减少间接税增加直接税
    
    中国证券报：按照国际货币基金组织的口径计算，2010年我国宏观税负为26.4%，2009年为25.3%，而2009年世界各国平均水平为36.4%，由此可见我国宏观税负水平并不高。但目前，无论是企业还是个人都普遍感觉到“税负痛苦”，原因是什么？
    高培勇：根本原因在于我国税制结构失衡。当前我国税收收入的70%以上都是间接税，而间接税作为价格的构成要素之一，可直接嵌入商品售价之中，通过价格渠道转嫁。同时，我国税收收入的90%以上由企业缴纳，这部分税作为生产或经营成本的构成要素之一，通常也要极力挤入商品售价之中，通过价格渠道转嫁。
    我国税收主要集中在这些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税，就决定了税收实际上是大众税，即由全体社会成员一起承担。因此无论是企业和个人都会感觉税负过重。
    贾康：我认为，间接税比重过高而直接税比重偏低，是造成现阶段我国社会成员税负痛苦程度较高的根本原因。间接税虽然不直接由消费者缴纳，但含在商品和服务价格中，最终很大程度上还是由消费者承担。由于低收入人群恩格尔系数较高，基本消费支出占收入比重大，相比高收入阶层，其承担的税负的痛苦程度自然要高。由于间接税比重太高，中低收入阶层实际上成了更多给公共税收做贡献的群体，税收调节的再分配作用也没有应有的体现。
    中国证券报：应如何减轻企业和居民的“税负痛苦”？
    高培勇：调整的方向应当是在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税。
    在我国现行的税制结构下，可归入间接税的税种主要有三个：增值税、营业税和消费税。其中，增值税块头最大，2010年占全部税收收入的39.5%，营业税和消费税的收入占比分别为14.4%和9.9%。此外，上海营业税改征增值税的试点已实行，这意味着增值税“吃掉”营业税的趋势已形成，待全国推广后，增值税收入占比将达50%以上。因此，减税负首当其冲就是第一大税种——增值税。
    据了解，有关部门事实上是允许更多的地方参与到营业税改增值税试点中来的，只要拿得出改革的方案即可。“十二五”期间这一改革若全国推广，重复征税的问题将解决。而上海试点中增值税新增了两档低税率，下一步增值税税率水平仍有进一步下降的空间，增值税整体税负也会趋于下降。
    增值税改革牵一发而动全身。伴随着上海试点并逐步向全国推广，我国将迎来一场降低整体税负水平并进一步完善税制的重要改革。由减税腾出的相应空间，还将为增加直接税并进而推动优化税制结构的整体税收改革铺平道路。可以说，这项改革是我国系统性财税体制改革的起点。
    税改将多路并进推进房产税资源税改革
    
    中国证券报：围绕调整经济结构、调节收入分配结构等，我国财政政策下一步将在哪些方面发力？
    高培勇：2012年财政上的扩张力度将有所控制。作为实行预微调的一种可选择手段，结构性减税的优越性不言而喻。需要指出的是，结构性减税不同于全面性减税，它一方面要通过减税，适当减轻企业和居民的税收负担水平；另一方面，要通过有增有减的结构性调整，优化税制结构，从而引导经济结构的优化。增值税改革将释放出增加直接税的空间。下一步税制结构调整主要就是增加税收归属可以明确的税种，比如个人所得税和财产税，以实现税收的“精确打击”和调整分配的功能。
    贾康：财政政策在“积极”框架下的“预调、微调”，带有更突出结构优化的意向，积极财政政策势必更加注重民生改善等领域。同时，要重点支持自主创新和小微企业的发展，如落实好提高增值税和营业税免征额等减轻小微企业税负的方案，实施对小微企业的所得税优惠政策。
    在税制改革方面，首先应提到积极推进有利于第三产业发展和升级换代的增值税“扩围”改革，这也是提振消费、优化结构、加快发展方式转变的需要。
    未来我国税收要更加依赖直接税。其中个税方面，要推进综合与分类相结合的个税征收制度。相关设计里要进一步探讨如何培育中等收入阶层，加入“综合”机制和家庭赡养系数等区别机制。此外，房产税改革试点应当在总结经验基础上积极稳妥推进，发挥其形成地方税体系支柱、优化地方政府职能、促进土地集约利用和抑制房地产泡沫以及强化优化社会中收入与财富再分配调节机制等重要功能。
    环境税可考虑在“十二五”期间推出碳税。一方面通过税负的提高，逼着企业升级换代，使全社会产生低碳环保正面效应红利。另一方面，因为多增加了一块税收，政府可以在宏观税负不变情况下，适当降低企业所得税水平，实现普遍减税，产生所谓“双重红利”。
    资源税改革下一步要争取把从价计征扩大到煤炭等重要资源品种，并借势理顺煤电比价关系和我国主要资源、能源产品价格形成机制。
    需要强调的是，“十二五”期间，应抓住机遇争取尽快推进将房产税和资源税打造成地方税体系两大支柱的配套改革，这有助于地方财政收入的增加和地方政府职能的合理化。