房地产税收调控的历史演进及当下扩展

房地产业是基础行业，它的发展能有力地带动我国经济的整体发展。目前，房价的波动给经济带来了负面影响，要想抑制房价过度上涨、稳定房地产业的发展，需要政府进行一定的经济干预。房地产税收是政府干预房地产经济活动、促进房地产市场均衡发展的一种重要政策工具，在引导房地产资源合理配置和有效利用以及社会财富公平分配等方面具有独特的功能。更重要的是，税收政策能成为一种促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，在政府宏观调控房地产市场的措施中发挥积极作用。
    一、我国房地产税收政策的历史演进
    在不同的经济形态和经济发展的不同时期，我国房地产税收政策随着国家税收政策的变化在不断进行调整。主要分为以下几个时期：
    （一）1949-1983年的房地产税
    新中国成立之初，为了适应全国政治上的统一、经济上迅速恢复和发展，政务院颁布了《全国税收实施要则》，规定全国除农业税外，统一实行14种税，其中包括工商业税、房产、地产税、契税等房地产税收，后来房税合并为城市房地产税，颁布了《城市房地产税暂行条例》。
    1953年、1958年为适应当时计划经济体制的要求，我国两次对税制进行简化，但房地产税收没有变革。只是随着社会主义改造的完成，从1962年开始有些地方契税处于停滞状态。1973年，在“文革”这一特定的历史时期，我国进行了空前的税制简化，对国内企业征收的房地产税合并到工商税中，从而使该税的征收范围缩小，只对房地产管理部门、有房产的个人和外侨征收。
    （二）1984-1993年的房地产税
    1984年10月国营企业第二步“利改税”和改革工商税制时决定对房地产分别征税。1986年9月12日国务院颁布了《中华人民共和国房产条例》。
    上世纪八十年代中期是我国经济发展和城乡居民生活提高比较快的一个时期，这一时期企业发展、城乡建设加速发展。结果，耕地被大量占用，为了控制耕地被占用，1987年4月国务院颁布了《中华人民共和国耕地占用税条例》。
    随着我国市场经济的发展，企业具有了独立法人资格，作为国有土地使用者应支付一定的费用。所以，上世纪八十年代我国很多城市开始征收土地使用费，在深圳，1988年国务院颁布《中华人民共和国城市土地使用税暂行条例》，土地使用费以税的形式固定下来。
    1992年到1993年，首先在我国沿海，后来发展到全国的房地产投机，形成全国的土地投机和房地产交易过分频繁的现象，给国民经济带来不良影响。为控制土地投机，调节土地增值收益的分配，1993年12月国务院颁布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》。另外，房地产开发企业的开发行为要缴税，增设基金、固定资产投资调节税，其经营活动要缴纳营业税和企业所得税。在地产购买、转让行为要缴纳契税。随着土地使用权制度的改革，我国的房地产税收开始发挥集中财政收入的功能，推动了基础设施建设，为我国经济发展提供了基础和前提条件。1991年，全国房产税收入37.2亿元，房地产开发企业纳税20.45亿元。同时房地产业还以实物地租形式提供了大量的建设资金，仅实物地租每年就约70多亿元，占每年的三分之一以上，已成为城市不可缺少的资金来源。
    （三）1994年实施新税制后的房地产税
    新税制统一了内资企业所得税，对转让房地产的利润所得和其他所得按33%的税率征税，以实现各类房地产内资企业的公平竞争。改革个人所得税，对财产租赁所得、财产转让所得等征税。改革营业税，对转让土地使用权、销售建筑物及其他土地附着物的，以企业收入为计税依据，按5%的税率征收。开征土地增值税，以加强国家对土地收益的调节力度，维护国家权益，打击土地投机，引导房地产开发健康发展，并建立规范化的房地产市场。
    （四）两税合并后的房地产税
    2007年3月16日通过的《中华人民共和国企业所得税法》统一了内外企业所得税，将《外商投资企业和外国企业所得税法》和《企业所得税暂行条例》合并，自2008年1月1日起施行。两税合并后，对转让房地产的利率所得统一按25%的比例税率征收，不再区分内、外资企业纳税人。
    到目前为止，我国并没形成一套专门的房地产税制，现行税制中，涉及房地产的税收主要有12种，即营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占有税、印花税、企业所得税、个人所得税、城市房地产税、城市维护建设税、外商投资企业和外国企业所得税，可以划分为房地产财产税类、房地产收益税类、房地产资源税类、房地产流通环节税类、房地产行为目的税类等五类。
    二、利用税收政策调控房地产市场的优势
    房地产税收是我国税收的重要组成部分，也是地方政府财政收入的主要来源之一。利用税收政策调控房价可以更有效地刺激当地房地产业的发展，其优势首先表现在可以提高土地资源配置效率。例如，征收房地产税将会增加土地闲置成本，提高土地利用效率，避免出现出于投机目的而囤积土地的现象。其次，能够限制房地产过度投机。通过合并有关税种，适当减轻商品房市场流转环节、二手房市场交易环节税负，增加房地产保有环节税负并通过房地产税制改革，理清房地产税费关系，降低开发商、购房者成本，拉动二手房市场需求，盘活房地产业资金流，有效抑制过度投机行为。再次，灵活运用房地产税收优惠政策，可增加建筑、房地产、材料等整个产业链的用工需求。最后，采取促进住房租赁市场发展的税收政策，可以降低普通老百姓的购房成本，更好地实现“居者有其屋”的目标。
    面对扑朔迷离的房地产市场，中央已经出台了一系列抑制房地产投机行为的措施，其中税收政策在当前的政策调控组合中起到了一定的积极作用。只有正确认识房地产税收与房价之间的关系，了解税收政策调控房价的优势，才能全面把握房地产税收政策调控房价的运行规律，为房地产税制改革提供参考。
    三、我国现阶段调节房地产市场的税收制度存在问题
    （一）税率存在结构性问题
    税率在房地产使用的占有环节较低，在房地产转让、收益所得环节偏高。当前我国的房地产税率由中央政府决定，由于各地区发展极不平衡，如果统一税率，就会造成税收负担的不公平，从而不能达到调节房地产市场价格的效果。
    （二）征税范围窄
    我国房产税、城镇土地使用税的征税范围不包括广大农村和一些城乡结合部。随着高速发展的经济而大量出现的非农用房产和个人多余的非营业用房都没有缴税，包括用于营业用的居民住房。另外，在2009年1月1日才把外资企业和外籍个人纳入房产税征税范围。
    （三）税种设置不合理
    主要表现在：一是税种不全。目前我国房地产税种设置不全面，尚未开征房地产转让环节的遗产税和赠与税，只对承受方征收契税；二是税种过时。在以地方税为主的房地产税制改革方面，除了新开征土地增值税以外，大多数税种仍沿用以前的旧税法。三是税种繁多且交叉重复征收。由于税种设置的不合理，使得当前的房地产税收政策对调节房地产市场价格不能达到预期的效果。
    （四）征税环节不合理，重交易轻保有
    目前，我国房地产税制体系中的主要税种都集中在房地产的交易环节，并且常常是对同一课税对象数税并课，税负很重，而对房地产的保有环节只征少量税收。特别是个人非营业用房地产一律免征房产税的规定，进一步加剧了税负结构的不合理和税负的畸重畸轻状况。由于房地产交易环节的税负重，使房地产拥有者不愿意出售其多余的住房，不利于房地产的合理流动和资源的优化配置。更重要的是，房地产商必然会通过提高房地产销售价格的方式进行税负转嫁，势必会进一步加剧目前房地产价格过高的局面，阻碍房地产市场的健康有序发展。现行房地产税制设计的重要初衷之一就是通过强化房地产税制，抑制过快增长的房地产投资，防止房地产泡沫的产生。但实践证明，现行重交易、轻保有的房地产税制不仅没有达到预定目的，反而阻碍了房地产市场的发展。
    四、房地产市场的税收政策的优化调整
    从长远来看，房价上涨是一种趋势，但应以一般老百姓能负担得起为准，否则就会造成很大的不稳定因素。虽然实施调控政策已经取得了一定效果，但面对坚挺的房价和逐渐回暖的楼市，单一的行政调控手段显然不足。我们应当优化调整现行的税收政策，更好地利用它来确保楼市健康运行和房价的理性回归。
    （一）整合现行税种，重构房地产税收体系
    根据房地产开发、交易、持有各环节的不同特点，充分考虑流转税、所得税的性质，兼顾地方税和房地产税的特点，将现行的税种进行整合，重构房地产税收体系。在房地产取得环节，保留资源税、契税，开征遗产税与赠与税；完善房地产交易环节的所得税、营业税等税种；在房地产保有环节取消城镇土地使用税，改革房产税，并尽快全面开征物业税。
    （二）增加房地产保有环节税负
    1.开征不动产闲置税
    近年来，投资性购房占比持续升高，闲置一年、两年或更长时间的住房越来越多，这不仅浪费资源，还将房价不断推向虚高，加大市场风险。对于这部分空置住房，合适的对策应当是开征闲置税，以此逼迫部分投资性住房退出市场，从而有效地遏制开发商捂盘惜售等行为。目前，开征闲置税可能会遇到一些操作上的问题。例如，如何界定闲置住房，如何获取闲置住房信息等。我们可以将竣工验收后超过一定时间（1-2年）开发商未出售的住房以及交房后业主长期（1-2年）未居住的住房，认定为闲置住房。如果业主在一定时间内将闲置住房出租，并能提供租赁合同等有效证明，可以免征闲置税。具体征收方式宜采用从量计征，计税依据是闲置土地的面积；采用地区差别定额税率，同时考虑土地的闲置年限、未利用程度来区别对待。一般是闲置年限越久，税率越高；未利用程度越高，税率越高。
    2.开征遗产税和赠与税
    为有效抑制房地产的长线投资，笔者认为在5年之内可以开征遗产税和赠与税。如今，中国已具备开征遗产税和赠与税的经济基础。遗产税是以死者遗留的财产为课税对象，向财产继承人征收的一种财产税；赠与税则是以赠送的财产为课税对象，向赠与人或受赠人征收的另一种财产税，大多与遗产税同时实行。开征这两个税种的主要目的是调节社会财富分配，增强政府和社会公益事业的财力，同时还能够提高房地产取得、持有和转让环节的成本，从而进一步抑制投资性购房行为。目前，世界上三分之二以上的国家开征了遗产税和赠与税，这两个税种已是很成熟的税种。虽然遗产税和赠与税征收的对象是一个十分宽泛的概念，但从其组成部分来看，房地产是最基本的内容。通过开征，将对继承和提前继承房地产的行为产生很大影响，有效降低消费者对房地产的偏好，引导富裕阶层的资金向实体经济、消费领域、公益事业和慈善机构等处分流，从而在根本上改变房地产的供求关系，促使房价回归理性水平。
    （三）科学设计计税依据
    目前，在上海和重庆试点房产税其计税依据为土地价值和建筑物价值，这就需要我们设置一个合理的评估机构，科学选用评估方法，精确利用评估技术以及选择合适的评估周期和评估时点来确定房产的评估价值，使计税依据更加科学公平。另外，将现行以面积为计税依据的土地增值税和城镇土地使用税改为以价值作为计税依据，可以增加税收收入弹性，加大调节土地级差。
    （四）完善房地产转让收益个人所得税
    2010年9月29日，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部发布了关于调整房地产交易环节个人所得税的通知，规定对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。显然，此次改革的目的是为了抑制购房者的投机行为，控制因投机而引起的房价上涨。房地产转让收益个人所得税是对有偿转让房产产生的利润征税，因此，我们可以针对消费性需求和投机性需求实行差别化税收政策，依据购买房产后转让的时间不同确定所得税税率，制定原则为持有时间越短，税率越高，超过一定年限可以免征，这是当前税收调控的着力点所在。
    （五）明确租税费内涵，理顺税费关系
    房地产税费相关部门应根据市场经济要求，将租、税、费各归其位，科学确定目前房地产业的税费体系，规范房地产业的租、税、费关系，加强管理和规范服务性收费行为，清理和取缔各种不合理、不合法的收费项目，建立公开化的收费项目、标准和程序，减轻纳税人的税外收费负担，扩大税收规模，为房地产税制改革做好准备。
    虽然房价最终是由市场供求关系决定的，但通过完善房地产税收制度能够对“抑制投机”和“平抑房价”起到一定积极作用，现实中还需要通过房地产税收制度以外的制度因素配合来实现这一目标。只有在遵循市场规律的前提下，结合税制以外的体制改革，才能充分发挥房地产税收制度对房价的调节作用。