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会员注册内容提要：文章基于上海、重庆两市房产税试点改革的背景，探讨当前改革效应以及深入改革的必要性和实施步骤。研究表明，试点方案在调控房价上取得初步成效，但在完善税制方面力度不足。一线城市房价飙升、地方财政结构脆弱是继续深化并优化房产税改革的内在要求。进一步深化房产税改革，必须扩大税基、提高税率，允许地方制定附加制度，采用部门数据共享平台评估房产价值，并做好其他配套改革。
关键词：房产税改革，效应分析，调控房价，税制完善
早在2004年，中国就已启动收入分配改革方案的制定工作。这一历经八年，仅在2012年就三度推迟的改革方案，终于在2013年初问世。2013年2月5日晚，中国政府网公布了国务院批转由发改委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发[2013]6号）（以下简称《意见》）。《意见》指出，加大税收调节力度，推进结构性减税是加快健全再分配调节机制的重要内容，其中包括改革个人所得税和完善财产税等。针对房地产税改革，将“完善房产保有、交易等环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管”。
2011年，房产税改革试点正式在我国上海和重庆推出。人们希望通过房产税改革，降低地方财政对土地出让金的依赖，化解地方财政风险，并调控房价、调节收入分配。对于这一收入远远小于增值税、营业税的小税种，能否实现改革目标，需要对未来我国经济环境和房产税发展道路进行研究。
一、房地产税费征收现状
我国现行房产税设立于1986年，是从原房地产税中分离出来的，以城镇中的房产为课税对象，按房产原值（减除一定比例）或租金向房产所有人或经营者征收的一种财产税，当时设置该税的目的是调节占有房产所形成的收入差别并约束固定资产投资规模过度扩张。“目前，除了西藏，其余三十个省、自治区、直辖市均开征了房产税。然而，由于房产税税额较少，在地区的财政收入中所占比例低于4%，相较于增值税、营业税等税额较大的税种，难以得到地方的足够重视。且从全国房产税的征收来看，房产税占地方财政收入的比重逐年降低，从2000年的3.27%下降至2010年的2.20%（见表1）。
我国的税制体系中，除了房产税，直接或间接涉及房地产开发、建设和出售环节的税种还有不少，如土地取得环节的耕地占用税，房地产交易环节的营业税、土地增值税、契税、印花税、土地使用税等。近十年来，虽然房产税在地方财政收入中所占的比重持续下降，但包括房产税在内，城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等四种与房地产联系较为紧密的税收合计占地方财政收入的比重持续上升，从2000年的4.96%上升至2010年的10.01%。可见，加上营业税等其他税种，房地产开发和销售过程的税收负担加重。
征税之外，还有大量收费项目。恒大地产集团董事局主席许佳印曾在“两会”时披露，房地产开发环节征收的各类税费高达100多项。其中，土地出让金是最为突出的收费项目之一。1994年分税制改革以后，由于政府间财权与事权划分的不对等，造成地方政府财政支出责任远远大于收入能力。财政支出压力促使地方政府通过预算外收入、行政性收费等自主性较强的非税收入创收，特别是通过出让土地收取土地出让金，形成了鲜明的“土地财政”。2000年，我国土地出让纯收入214.41亿元，仅占地方财政收入的3.35%；至2010年，土地出让纯收益将近1万亿，占地方财政收入的24.34%，将近四分之一（见表1）。
从以上数据不难看出，我国房地产开发及销售环节涉及的税费总和将达到地方财政收入的35%以上，这说明我国地方财政收入结构不合理，且由于房地产商可在销售环节将税费负担转移，提高了房地产成本，推动了房地产价格刚性上涨。
二、房产税试点改革效应分析
（一）上海市房产税改革试点效应分析
2011年1月27日，上海市人民政府印发了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发[2011]3号），决定自当年1月28日起开展对部分个人住房征收房产税试点。文件规定的改革内容包括：一是针对上海市居民家庭新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房征收房产税：二是将试点期间的房产税税基定为应税住房市场交易价格的70%，基本税率定为0.6%；第三，针对本市居民，免税住房面积定为人均60平方米，针对持有本市居住证满3年的购房人，其购买的首套家庭唯一住房可免税。
试点以来，2011年上海市房产税实现收入73.66亿元，较2010年增长11.36亿元，占当年税收收入的0.77%，2012年前三季度实现房产税收入70.25亿元，几乎与2011年全年收入持平，预计2012年度将实现收入101.75亿元，同比增长38.12%，较2008至2011年平均增长率高出23个百分点，占2012年度财政收入的1%。可见，房产税虽然在总量上提高了，但在税收收入中所占的比例仍然很低，对地方财政的贡献度不高。
显然，从目前上海市房产税试点改革方案的设计来看，其目标主要在于调控房地产市场，与2011年1月31日颁布的《上海市人民政府办公厅关于本市贯彻{国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知）实施意见的通知》（沪府发[2011]6号）形成互相呼应的房价调控机制。该文件对居民家庭向商业银行贷款购买第二套住房的，规定其首付款比例不得低于60%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；同时对不符合条件的居民家庭进行了限购规定。政府希望通过增加购房成本抑制需求，达到调控房价、预防房地产市场泡沫的作用，同时也是百姓安居工程的一项内容。
事实证明，包括房产税试点改革在内的房地产市场调控确实取得了阶段性成绩。上海市住宅的平均销售价格自2006年起，在连续4年上涨后，到2011年，较2010年下降了764元／平方米，虽然降幅不大，但对于持续升温的房地产市场来说，已是难得的回落。另一方面，由于不断上升的住宅造价，售价的回落缩小了房地产企业的利润空间，有利于房地产市场的健康发展，同时也将促进行业间收入分配公平。但与此同时，由于房产税总量仍然很低，其优化地方财政结构、调控房地产市场等作用是非常有限的。
（二）重庆市房产税改革试点效应分析
2011年1月28日，重庆市人民政府颁布了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法和重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》（重庆市人民政府令第247号）。文件的主要内容包括：首批纳入征收对象的住房为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房以及“三无”人员购买的第二套（含第二套）以上普通住房；将房产交易价作为房产税计税价值：除了交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以上的住房，其余应税住房均采用了0.5%的税率；并规定所缴纳税款全部用于公共租赁房的建设和维护。
按照方案，2011年10月起，重庆市进入对存量独栋别墅的征收期，有3500多套独栋别墅收到了征税通知，要求在2011年10月31日之前缴纳税款。至2011年年底，重庆市共实现房产税收入20.89亿元，占税收总收入819.78亿元的2.55%。虽然较2010年房产税收入增加了近8亿，但占税收收入的比例仍然很低，基本上与2010年2.51%持平，而早在2006年，这一比例曾高达4%。
重庆市房产税改革方案的规定使其目前存量房的征税范围非常有限，税基过窄；同时按照成交价格计税，使得存量房房产税含有一些流转环节消费税的特征。这样将无法使房产税收入成为地方政府的稳定税源。同时，由于税率较低，且2005-2009年重庆别墅和高档公寓的平均建筑面积为140-158平方米，能够达到180平方米起征点的仅占很小一部分，方案对调控房地产市场和调节收入二次分配的作用有限。
如图1所示，2007至2011年，重庆市商品房、住宅及存量房等房屋平均销售价格和竣工住宅的平均造价一直保持上升趋势。其中，2011年涨幅最大，住宅的平均销售价格同比上升1000元，达5839元／平方米，与当年竣工住宅平均造价2662元／平方米间的差值，即销售利润也是历年来最高的，为3177元／平方米。可见，重庆市房产税试点改革并未能有效调控房地产市场，对房屋交易价格影响甚微。
（三）上海、重庆两地房产税试点情况简要评析
上海、重庆两地房产税试点改革虽然对促进房地产业市场的健康发展起了一定的作用，但由于试点改革中存在以下一些问题，使得两地的房产税试点改革未能有效调控房地产市场。
1.计税依据不合理
上海重庆两市均以房屋成交价格作为房产税计税依据，会产生税负的不公平。因为同样的房屋在获得时间和方式上的不同，将导致很大的价格差异，尤其是对存量房，交易价格更难以衡量房屋的现有价值。房产作为一种资本性货物，它的价值随时间的变化而不断变化，所以，房产税的计税依据应是其不断变化的评估价而不是静止不变的交易价格。“这无疑将增加税收的征管成本，也是我国房产税改革难以在全国深入和推广的主要原因之一。虽然我国自主研发的CAMA系统可以胜任房地产批量评估需要，但目前房产税评估数据涉及不同部门的数据支撑，同时还需要补充市场调查数据——”大数据“共享平台的建设将是房产税改革成败的关键。
2.税基过窄、税率过低
两市房产税的征税对象仅涉及新购商品房和少量存量房（独栋别墅和高档商品房），税基过窄，不符合“宽税基”的税改原则。同时，除了重庆将成交价高于均价3倍以上住房的房产税税率定在1%至1.2%外，两地的房产税税率均在0.5%和0.6%的幅度。统计显示，过去30年，OECD国家的实际房产税率呈增加趋势，除丹麦、希腊和瑞典外，20个OECD国家1980-1989年、1990-1999年和2000-2009年均值分别为1.54%、2.64%和3.48%。其中，只有日本、韩国、冰岛、挪威、瑞典和丹麦的实际房产税率小于1%。
可见，税基过窄、税率过低，是导致目前上海、重庆两地房产税总量偏低的主要原因，也导致了房产税改革力度薄弱、收效甚微。两地改革成效喜忧参半。
此次进行房产税改革试点，其目的一是抑制房价过热、预防房地产泡沫，二是进行税改试点、探讨通过房产税改革优化地方财政结构的可行性。
从两地房价上看，自2011年开始试点以来，上海市2011年住宅的平均销售价格出现了回落，其商品房的平均售价虽然仍然上涨，但上涨幅度非常小，基本与2010年持平。虽然没有证据证明上海市房价回落的直接原因是房产税改革，但值得肯定的是，包括房产税改革在内的房地产市场调控已初显成效，是房地产投资回归理性的迹象，改革值得进一步深入。重庆市的情况则有所不同：虽然2011年住宅和商品房平均售价的同比增长率较2010年有所下降，但住宅的下降幅度是有限的，同时存量房均价较去年同比增长将近50%，不仅没有下降，反而上升更加迅猛。在抑制房价上，重庆市房产税改革的作用是有限的。
从地方财政结构上看，近来呼声最高的莫过于国有土地使用权出让收入的不断膨胀，形成“土地财政”现象。房产税改革的目标之一便是规范地方通过土地取得收入的行为，降低地方财政对土地出让金的依赖。虽然2011年上海市土地出让收入较2010年减少了452亿，但却是建立在2010年比2009年翻了3番的基础上，土地出让收入的回落具有必然性，难以说明房产税改革在降低地方“土地财政”上的作用。另外，2009至2011年，重庆市土地出让金连续上涨，2010年与2011年的增长率分别为109.65%和47.21%。可见，重庆房产税改革难以撼动财政对土地出让金的依赖。从这一角度上看，没有直接证据表明两地房产税改革在调节地方财税结构上具有明显的积极作用。
三、房产税深入改革的必要性
上海、重庆两市房产税改革虽然仍欠缺调控力度，但在抑制房价上已初见成效，否定了“房产税不能调控房价”的论点。然而，调控房价应只是房产税改革的阶段性目标，完善房地产税制，为地方政府创造稳定、丰富的税源，使之摆脱“土地财政”的依赖，才是长远的目标，并且符合国际发展规律。
（一）当前房产税改革的必要性
目前，我国深入房产税改革，特别是在房价畸高的城市深入改革，非常必要。
1.大城市房地产市场存在泡沫
2011年，我国城镇居民家庭平均每户就业人口为1.48人，平均每人全部年收入为23979.20元，即每户平均年收入为35489.22元，按当年美元对人民币平均汇率6.4588计算，每户平均年收入为5494.71美元。统计显示家庭收入水平在4000-5999美元的12个样本国家中，住房市场价格的平均数与家庭平均年收入之比的均值为5.4，即平均一套住房的价格是一个家庭年收入的5.4倍。1998年住房改革以来，我国房价收入比最高值为10.8倍，最低值为7.9倍；14年均值为9.15倍，2011年这一比值降至8.0。但这一比例仍远高于其他相同收入国家的平均水平，高于房价收入比“4至6倍”的国际标准，说明我国房价已超出居民负担能力。但由于我国人均年收入增长速度高于房价年均增长速度，目前全国城镇新建商品房的销售均价是有收入水平支撑的，房价总体水平虽然偏高，但尚处于合理范围之内，而无法得出目前全国城镇房价存在全局性泡沫的结论。