促进教育发展的财税政策研究

    内容提要：公共财政作为政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具，在支持教育改革和发展方面起到了重要的作用。本文从合理确定政府间公共教育服务供给责任、加大财政对教育的投入、构建促进我国教育发展的税收政策体系、建立健全公共教育支出绩效评价体系以及科学管理和规范使用教育经费等角度研究促进我国教育事业发展的财税政策。
    关键词：教育，财税政策，研究
    公共财政作为政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具，在支持教育改革和发展方面起到了重要的作用。从总体而言，我国的财政教育支出总量逐年增加，且增速较快，促进了教育事业的发展、人口素质的提高。但是，由于财政对教育投入的总量与教育发展的需要仍不相适应、投入结构不合理、教育经费使用管理制度不健全、促进教育事业发展的税收政策不完善等原因，使得我国的教育事业发展仍存在较多问题。目前，应从合理确定政府间公共教育服务供给责任、加大财政对教育的投入、构建促进我国教育发展的税收政策体系、建立健全公共教育支出绩效评价体系以及科学管理和规范使用教育经费等角度研究促进我国教育事业发展的财税政策。
    一、合理确定政府间公共教育服务供给责任
    目前，为了保证公共教育服务供给的质量，实现城乡、区域公共教育服务均等化，需要将公共教育服务的供给责任在各级政府间明确细分。中央政府在公共教育服务供给上的事权范围主要为：统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局以及整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展。地方各级政府在公共教育服务供给上的事权范围主要为：负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。现阶段，应进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。一是省级政府应进一步统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。二是省级政府应促进普通高中和中等职业学校合理分布，加快普及高中阶段教育，重点扶持困难地区高中阶段教育发展。三是省级政府应促进区域职业教育协调发展和资源共享，支持行业、企业发展职业教育。四是完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。各级政府要切实履行提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。①
    二、加大财政对教育的投入
    长期以来，各级政府始终把教育摆在公共财政的突出位置予以重点保障，持续不断地加大了对教育的支持力度。2001～2010年，我国财政教育支出从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%，高于同期财政收入的年均增长幅度。②而且，我国财政教育支出占财政总支出的比重从14.3%提高到15.8%，教育已成为我国公共财政的第一大支出③。但是，目前我国财政对教育投入的总量与教育发展的需要仍不相适应，财政性教育经费支出占GDP的比重仍然低于4%，低于世界大多数国家。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，2012年要实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。目前，财政进一步加大对教育的投入，是实现并长期实现4%目标的关键。④
    1.严格实施教育经费法定增长要求。
    各级政府要优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。各级政府应严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，保证教育支出增长明显高于财政经常性收入增长，实现生均教育费用、教师工资和学生人均公用经费逐步增长。⑤
    2.完善各级学校的教育经费投入机制。
    现阶段，应进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级学校教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长。在义务教育方面，主要实行中央政府和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的投入体制。目前，需进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。⑥在经济欠发达地区，农村义务教育应全部由中央与省级政府提供，并以省级政府为主。在经济中等地区，农村义务教育应由三级政府共同承担，但中央和省级政府应负担50%以上。在经济发达地区，农村义务教育应由三级政府共同承担，但以县级政府承担为主。⑦另外，还要通过加大中央政府对地方政府清理和化解债务的支持和奖励力度来促进尽快化解农村义务教育学校的债务。在非义务教育方面，主要是构建以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。
    3.财政教育投入应向基础教育、向中西部地区倾斜。
    政府可以根据不同阶段的教育特点制定出不同的教育投入政策，但是应首先坚持向基础教育倾斜，优先保证基础教育经费的需求，以保证教育资金在教育内部各类教育之间的合理分布。另外，为了统筹城乡、区域之间教育协调发展，财政教育投入应重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距，促进公共教育服务均等化。⑧一是政府应当确保基础教育的最低支出水平，以因素法核定应当投入的基础教育经费二是完善中央向省、省向市县的转移支付体制，通过加大转移支付的力度，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，保证当地居民享受到均等的教育机会。目前，应根据国家标准，结合当地实际情况，合理确定各级各类学校办学条件的实施标准、学生人均财政拨款基本标准等，以此核定最低教育支出标准，根据当地可支配的财力大小，科学确定转移支付水平。⑨
    4.完善财政对民办教育的扶持政策。
    政府应给予补贴支持民办学校，如县级以上政府可以根据当地具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。同时，政府应对发展民办教育作出突出贡献的组织、学校和个人给予奖励。
    三、促进我国教育发展的税收政策
    现阶段，促进我国教育发展的税收政策主要包括三方面，一是如何运用税收政策促进高等学校自身建设；二是如何运用税收政策鼓励社会力量参与发展高教事业；三是如何运用税收政策鼓励个人支持高等教育的发展。具体的税收政策为：一是在促进高校自身的发展方面，应对其及所属机构提供各类教学、培训服务取得的收入免征营业税和企业所得税。但是，对于收入中支付给教师或相关人员的报酬应征收个人所得税；对其从事科研取得的收入免征营业税和企业所得税，但是科研经费中支付给个人的报酬应征收个人所得税；为了加强高校间的学术交流，对其举办会议、成果展览、国际互访取得的收入免征营业税和企业所得税；为了促进高校学术刊物的发展，对其收取的工本费和宣传费免征营业税和企业所得税；为了使高校师生方便顺利地进行教学和科研工作，对其出售教学科研用品、提供复印、网络、翻译等服务取得的收入免征增值税、营业税、企业所得税。二是在促进社会力量参与发展高教事业方面，可以通过完善相关税收优惠政策，鼓励和引导社会力量提高对高等教育的投入。对企业、个人和社会团体向教育培训机构和科研机构的捐赠，准予其按实际捐赠额在企业或个人所得税前列支。对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校和科研机构，可对其营业收入和所得给予减免营业税和所得税的优惠政策。⑩三是为了让更多的人接受高等教育，有必要制定个人高等教育税收优惠政策。在计算个人所得税之前，可以采取税前扣除部分子女高等教育学费的办法。税前扣除的办法可以规定为：当纳税人的收入高于某个额度时，将不能够获得税前扣除额。纳税人的收入在上限之下的某一个收入区域范围内，可以税前扣除的高等教育学费的最高额度是随收入的增加逐渐递减，一直到收入上限税前可扣除额降低至零为止。
    四、建立健全公共教育支出绩效评价体系
    目前，若要提高各级政府在提供教育方面的有效性，促进公共教育服务均等化供给，需建立健全公共教育支出绩效评价体系。公共教育支出绩效评价体系的构建需要从下面三方面进行。一是制定公共教育支出绩效评估指标体系。绩效评估指标体系是公共教育支出绩效评价体系的核心部分，直接关系到评价的准确性、评估对象甚至所有民众的利益。我们通过建立健全公共教育支出绩效评估指标，为各级政府公共教育支出绩效的评价提供一套量化考核标准，可以有效克服公共教育支出总量上的不足、公共教育支出结构的不合理、公共教育支出在地区间差异过大等问题，能够及时发现公共教育支出执行过程中存在的偏差并加以纠正。公共教育支出绩效评价体系应该包括对义务教育评价、普通高中评价、普通高等教育评价和综合指标评价等内容。根据评价的内容要设计出适合我国国情的经济性、效率性和有效性指标。在构建公共教育支出绩效评估指标体系时，要注意绩效指标与投入指标、定性指标与定量指标、正向指标与逆向指标相结合。二是增加民众在公共教育支出绩效评价体系中的权重。教育供给情况与民众的切身利益息息相关，要构建以公民权利平等为前提的规范的公共选择机制，在教育供给上充分听取民众的意见。同时引入外部评价机制，由部门评价为主改为由社会公众、媒体、专家评价为主，以此提高评价的准确性和客观性。三是完善公共教育支出绩效的统计报告制度。公共教育支出绩效评价是一项复杂的工作，需要获得的信息远远超过传统的统计范围。为了能够做出科学的评价，必须建立相应的信息统计报告制度。
    五、加强教育经费的科学管理和规范使用
    在加大教育投入的同时，要合理安排教育经费，全面推进教育经费的科学化、精细化管理，切实提高资金使用效益。首先，加强预算管理，增强预算编制的科学性、准确性，提高预算执行效率。其次，加强教育经费使用的事前、事中和事后监督。全面发挥政府主管部门、专业机构的监管作用，形成行业自律、传媒和公众、专家监督相互配合的全方位的公共教育供给监管体系，认真稽核教育资金的拨付与使用状况、使用效果或者成效。最后，强化重大教育项目建设和经费使用全过程审计，确保教育经费使用规范、安全、有效。
    注释：
    ①④⑤《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年)。
    ②③数据来源于中华人民共和国财政部网站。
    ⑥⑦⑧⑨《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发[2011]22号)。
    ⑩岳树民，帅杰.促进我国高等学校发展的税收政策研究[J]，经济研究参考，2008(45)。
    参考文献
    [1]上海财经大学课题组.公共支出评价[M]，经济科学出版社.2006.
    [2]岳树民，帅杰.促进我国高等学校发展的税收政策研究[J]，经济研究参考，2008(45).
    [3]李宜江.公共财政支持民办教育发展的政策法规变迁及启示[J]，现代教育管理，2011(8).
    [4]《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发[2011]22号).
    [5]《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年).
    (作者： 中国人民大学财政金融学院 梁功平 国家发展和改革委员会经济研究所 刘方)