房产税改革：争论、难点及建议

    摘要：作为房地产制度建设之重要构件，房产税是促使楼市平稳健康发展的一个长效机制，近年来广受学者们关注。本文对近三年来房产税的主要内涵及基本功能、房产税改革争论的焦点及共识、对房地产市场及地方政府的影响分析、目前我国房产税改革面临的主要难题、未来房地产税改革的目标、思路及建议等角度的相关文献进行梳理整合，以期对进一步研究实施方案，适当扩大试点范围，积极稳妥地推进房产税改革有所借鉴及对后继研究有所启示。
    关键词：房产税改革，争论焦点，改革难点，述评
    “十二五”规划纲要明确提出，“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系”，“研究推进房地产税改革”。目前，房产税改革已成为政府、公众普遍关注的焦点话题，推进房地产税改革对于促进房地产市场持续健康发展、调节经济运行和收入分配、地方政府扩大财源和转变政府职能等方面具有十分重要的意义。
    一、房产税：主要内涵及基本功能
    （一）主要内涵。
    刘芳（2011）认为，房产税是以房屋为征税对象，按房产余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，房产税属于地方税种。与物业税相比，二者都是以房屋等不动产为课税对象，纳税人都是产权所有人；不同的是，我们通常所讨论的物业税是将房产税、土地使用税、耕地占用税、契税以及土地出让金合并在一起征收的税种，也就是说物业税其实包含房产税；另一方面，房产税的计税依据是按照房屋的原值征税，而物业税则是按照房屋的市场价值征税。
    （二）基本功能。
    陈小安（2011）认为，房产税具有三大功能：一是取得财政收入。这是房产税最原始、最本质的功能，其他功能都是以此为基础的。二是直接调节收入分配。房产税直接对纳税人征收，税负难以转嫁，征收过程实际上就是收入再分配过程。三是调节经济运行。房产税会对纳税人房地产投资的收益一成本对比发生影响，通过影响不动产价格影响纳税人购置、使用、拥有房产的决策，对房地产市场及其他相关市场产生影响。
    二、房产税改革争论的焦点及共识
    李勇（2011）认为，房产税改革是近年来政府和公众广为关注的热点问题，理论界围绕着房产税的合法性、是否重复征税、征税范围、税率、计税依据、征税对象、房产税改革对房价的影响以及房产税改革时机是否成熟等八个方面展开了激烈的争论。破解中国房地产顽疾，需要政策制定者将影响房价的诸多因素进行综合考虑，政府不能将遏制房价的重担都压在这一个地方税种之上。
    陈杰（2011）指出，国内目前对房产税的讨论，往往仅把房产税当做调节房价的手段。即使那些看重房产税或物业税调节社会财富再分配功能的人，也只一味强调对政府财政收入的“增收”作用，却闭口不提财税增收的最终目的应该是增加社会福利。也就是说，如果没有相应的公共财政机制改革来确保房产税“取之于民、用之于民”，房产税仅仅成为广大老百姓的新负担，那么当前开征房产税的必要性就值得质疑。
    郭宏宝（2011）认为，目前理论界大体形成了有关房产税改革目标的三个主流观点：（1）房产税改革的目的是使其成为影响（降低）住房价格的重要政策工具；（2）应该逐步把房产税培育成地方的主体税种；（3）房产税可以通过调节财富存量而有助于实现收入分配公平。
    三、房产税改革对房地产市场及地方政府的影响分析
    （一）房产税在上海、重庆试点的主要内容。
    喻景忠、杨蔚（2011）指出，上海房产税征收范围主要是全部新购住房，且涉及全部行政区域，影响范围是新购房群体。然而，其税率为0.4%-0.6%，为固定的税率且税率较低，且存量房没有纳入到征税对象之中。而重庆主要是打击高端住宅和投机性购房，采取分档征收，操作起来难度较大；不会影响大多数老百姓的正常购房需求，其征收对象的范围较窄，影响范围不如上海。
    （二）开征房产税对房价的影响。
    苏环、宗辉（2011）认为，房产税在不同的情况下（房价上涨、稳定、下降三个阶段）对房价的作用是不同的。其中，在房价上涨阶段房产税的主要作用表现在：强烈的房价上涨预期以房产税为契机推动房价加速上涨；加速的房价上涨容易消弭房产税成本，房产税不可能抑制房价上涨；房产税推动房租上涨带动房价上涨；政府定控涨指标实际上承认了房产税难抑制房价上涨。
    陈杰（2011）认为，人们寄希望于用房产税来调控房价的基本逻辑在于，增加持有成本以抑制囤房，从而减少投机炒作，以此达到降低房价的目标。但问题是只要房价仍然有较高的上涨预期，仅靠年1%税率的房产税是挡不住投机和炒作的。或许，房产税刚出台时对房价短期内有强烈的冲击作用，但在中国住房市场基本面没有改观之前，尤其在土地供应政府垄断、货币超额发行、其他投资渠道缺乏的状况下，房价上涨预期仍然很高，房地产投资需求依然强劲，因此以房产税调控房价的期望值不要太高。
    高云龙、李春丽（2011）认为，寄希望于开征房产税就能马上实现对高房价的遏制是不现实的，但其间接作用和影响力是不容忽视的。一是征收房产税能够调整房地产市场结构，有助于引导消费者合理进行住房消费，合理选择相对实惠的中小户型，抑制高端消费。二是开征房产税虽然很难对市场供求基本面带来重大影响，不会起到直接遏制房价过快上涨的作用，但从长期来看，开征房产税可以缓解地方政府对土地财政的需求，进而扩大土地供应量，降低土地供应价格。三是随着我国房产税征收制度由试点到推广并愈加完善，投资及其投机炒房者对房地产的利润预期会不断降低，为规范我国房地产市场作出应有的贡献。
    （三）房产税改革对地方政府的影响。
    贾学智（2011）认为，房产税改革对地方政府的行为目标和模式产生以下三点影响：一是从长远来看，房产税收改革有助于地方政府角色定位转变，使其逐渐转变为地方公共服务的提供者；二是房产税收改革可以改变地方政府对土地资源滥用、“寅吃卯粮”的现状，土地资源的滥用和过度开发将得到很大程度的遏制；三是房产税一旦顺利地过渡成为地方政府的主体税种，不仅有利于扩大政府的财政收入，而且有利于政府将更多的税收用于土地开发和本地基础设施建设的总体提升。
    白彦锋、吴哲方（2011）认为，既得利益集团拥有的大量房产以及土地在某种程度上来说直接导致了房价的迅猛上升以及弱势群体无力供房的结果，而弱势群体又缺乏改变现状的能力，在多数场合下“被代表”。因此，房产税改革将成为打破利益既得僵局、改善我国国民收入分配格局的利器。
    四、目前我国房产税改革面临的主要难题
    刘键（2010）认为，一是家底不清。必须清楚全国有多少套住房，在实名制的前提下归谁所有。二是价值不清。房产由谁来定期评估，其估值是否合理可信等问题亟待解决。三是收入不清。应优先考虑改革后有多少税款可供地方使用，能否成为地方主体税种，以及与土地出让金的关系等。四是负担不清。即房产税改革究竟在多大程度上加重居民生活成本，以及这些成本是否在可承受范围之内。
    王鹏、张雁东（2009）认为，目前我国房产税征收范围仅限于城镇的经营性房屋，并由于房屋经营使用方式不同而适用不同的征税办法，导致了一系列问题。一方面，计税依据不适合动态发展。现行的房产税是以房产余值或房产租金收入为计税依据的，既不能反映级差收入，又不能体现时间价值。房产余值依据的是历史成本，并不反映房产目前的市场价值。另一方面，计税依据未反映公平原则。由于我国的房产税区别房屋的经营使用方式而适用不同的征税办法，对于自用的房屋按照房产原值一次减除10%-30%后的余值计算缴纳；对于出租的房屋依照房屋租金收入计算缴纳，这就容易导致同一房产仅仅由于自用或出租的经济行为差异而承担的税负不同，有悖于税收公平原则。
    漆亮亮、陈莹（2011）认为，现行房产税对营业性的房产征收是基于历史成本原则确定税基，在当前房价不断变动（主要是上涨）的情况下，按房产的市场价值（而非历史成本）征收房产税才最符合公平和效率的原则，但将面临一系列非常复杂的评估问题，主要包括：一是如何降低房产评估产生的过高征税成本；二是如何确保房产评估结果的独立、客观、公正；三是如何应对评估过程中的房产市场价值变化。很多发展中国家就因为认识和准备不足，最后在评估环节出现以上问题而导致不动产税改革的失败。
    胡能灿（2011）以基层国土资源工作者的视角，认为改革房产税在土地方面需解决“土地产权、土地出让、土地财政、地价评估”这四个方面的难题。一是房产税与现行土地产权制度存在矛盾。在土地所有权属于国家所有的前提下，把现行房产和土地分别征收的房产税和土地使用税改为房产和土地合一征收的房产税反而使征税理论依据变得含糊不清。二是房产税只能降低但不能完全替代土地出让金。三是土地财政如何解决仍旧是一个难题。现在各城市对“土地财政”依赖很重，土地出让金与房地产税费占到地方财政的35%-50%，“以地生财”成为地方政府的重要收入。四是地产底子不清、专业地价评估人员缺乏将面临实践难题。
    五、未来房产税改革：目标、思路及建议
    （一）主要目标。
    白岭（2010）认为，对第三套房及三套以上经营性住房征收房产税，这是一种差别税率的方式，它应该实现的理想目标是三个：通过税收手段抑制富人过度占有资源；可以使政府获取更多的资源；为老百姓花这些钱，比如改善基础居住条件。
    马国强、李晶（2011）认为，现行房产税的税种设置、征税范围、计税办法等不适应发挥房产税的收入职能与调节职能，其改革目标主要包括：确立房地产税在房地产税收体系中的主体地位；对城乡企业与居民普遍征收房地产税；将房地产税的计税依据统一为房地产评估价值。
    刘芳（2011）认为，我国房产税改革的最终目标依然是开征物业税，其主要理由是物业税能够解决房产税不能解决的土地出让金的问题，比房产税更能增加地方财政透明度，更能起到规范和稳定房地产市场的作用，更能体现效率原则。
    在此基础上，提出通过双轨制使房产税过渡到物业税的改革方案：一是指物业税与房产税并行，在全国不同的地区分别实施物业税与房产税；二是指税改前后的住房实行两种制度，即对税改之前购买的住房不再增加新税种，对税改之后新上市的住房在整合各种税费后再在保有环节征收物业税，等到已购房产70年土地使用权届满之时，再全部过渡到物业税，最终实现单轨制。
    （二）总体思路。
    孙瑞玲（2011）认为，房产税税收制度的设计要充分体现和保障中低收入家庭普通住房的消费权益，适度调节富裕家庭的高端住房消费，能达到遏制投机炒房，增加地方收入，保障社会福利、调节社会贫富差距的政策取向。
    冯海波、刘勇政（2011）认为，在多重目标制约下，房产税的收入应归于市、县和乡镇政府；税基的决定权应归中央政府，税率的决定权应由中央和税收所归属的地方政府分享；税收征收管理的权限应归于地方政府。
    徐策（2010）认为，在符合我国财政管理体制改革和税制改革总体目标的前提下，以鼓励房地产行业和房地产市场健康发展、合理有效利用房地产资源、充分保障民生为出发点，统筹好政府、企业与个人之间的利益关系，逐步减轻房地产转让、出租环节的税收，适度增加房地产持有、使用环节的税收，促进房产税收体系不断走向规范和完善。
    贺铿（2011）认为，在房产税制度安排上，要让中等以上收入者通过“按揭”或资助方式买得起房但养不起多余的房，要让投机者囤不起房，让不法开发商捂不住盘。在设置房地产税种时应该注意以下三点：不应当增加一般居民的负担，设置恰当的免税或退税标准；房屋保有环节的税率不宜过低，应当达到有效遏制投机和引导居民合理消费的目的；要认真清理房地产开发建设和交易阶段的税费，尽量减少房地产开发成本和交易税费，以降低房屋销售价格减轻购房者负担。
    马国强、李晶（2011）认为，房地产税改革可划分为以下几个阶段：（1）解决城市居民住房的普遍征税问题首先应对非经营性住房恢复征收房产税，实现对城市居民住房普遍征税。（2）解决对城市居民住房用地的普遍征税问题应对非经营性住房用地恢复征收土地税，实现对城市居民住房用地普遍征税。（3）解决对城乡土地的普遍征税问题。将耕地占用税与城镇土地使用税合并为土地使用税，并将土地使用税的征税范围扩大至农村，实现城乡土地的普遍征税。（4）解决对城乡住房的普遍征税问题。将房产税征税范围扩大至农村地区，实现对城乡住房的普遍征税。（5）解决房地产商品税和房地产所得税改革问题。
    （三）政策建议。
    刘键（2010）认为，一是疏理归并现行与房地产相关的税费，保证其合理合法，以促进房地产经济平稳健康发展为目标进行税费制度设计，同时做好房产税政策与其他宏观调控政策的协调和配合。二是摸清家底，科学测算住房保有量和空置率。在此基础上，分析房产税对住房需求、居民承受能力、地方财税体系的影响，密切监测住房消费性需求和投资性需求的变化。三是加快建立中央统一领导下的税收政策制定、管理和监督机构，并迅速启动相关政策研究，不能过分强调地方先行，避免造成中央与地方总体政策的不统一、不协调。
    贺铿（2011）认为，房地产税涉及房屋和土地，涉及住房和非住房，住房中还包括有产权的城镇住房和没有产权或只有小产权的农村住房，情况比较复杂。建议在土地、工业用、商业用和事业单位用房的性质以及农村住房的属性和产权等问题没有厘清之前，先开征“城市住宅类房产税”。城市住宅类房产包括有个人产权的自住房和经营性住房（出租等），判断征税的依据是房屋产权，计税办法实行“从价征税，从量免税”，即按房屋评估价计税，按平均居住面积免税。
    郝源（2011）建议要完善法规体系和房地产评估标准。房地产评估成为房产税的征收一大技术性问题，应保持一定的独立性、公平性和合理性。因此，应建立与之相关的法律法规，如对评估机构的选择原则与权限；对评估机构信用的评估标准；评估机构的职业能力要求；对评估机构的监督；房地产征收管理办法等。另一方面，要做到房地产评估的合理性，减少评估过程的随意性，还必须建立健全房地产评估标准体系，在法律制度和技术体系上，确保国家和纳税人的利益。
    张德勇（2011）认为，虽然将市场评估价值作为房产税的计税依据是世界各国的普遍做法，但我国地域辽阔，各地经济发展水平差异很大，税收征管水平也有高低之分。因此，进一步完善房产税时可考虑渐近式推进。对能够定期公布辖区房产指导价格的地区，可以此价格为基础进行评估征税；对房产交易比较活跃的地区，可采用市场比较法，对整片属于新建房屋成本核算比较齐全的，可采用成本法进行评估；对征管水平落后的地区，不妨可暂按原值或面积进行征税，然后再过渡到以评估价值计征。在此基础上，待条件具备时，应将房产税从城市扩展到农村，从而构建起城乡统一的房产税制度。
    （作者单位： 财政部财政科学研究所）