转变经济发展方式过程中财税的责任与压力

    摘要：财税机制体制对于一个国家的经济活动具有重要的引导和调节作用，为此，“十二五”时期的规划纲要明确提出，要积极构建有利于经济发展方式转变的财税体制及政策措施。本文主要探讨我国经济发展方式转变过程中财税体制发挥的作用。
    关键词：经济发展方式，财税体制
    为促进工业化、城镇化及现代化的实现，我国提出要转变经济发展方式。这就需要系统地整合资源，加大政府支出比重，提高转移支付比例，健全我国税收政策，使之与经济发展方式转变相适应。具体地讲，应该进一步扩大政府财政支出总量，优化财政支出结构，加大中小科技型企业技术革新的财政支持力度，进一步提高我国自主创新能力，实现经济结构优化升级、战略性调整，推动城乡统筹协调发展以及人与自然和谐发展；采取切实可行的转移支付措施，促进区域均衡发展，最终实现公共服务基本均衡化，采取有关专项转移支付政策措施，促进入与自然动态协调发展；采取有效的税收优惠措施，进一步支持自主创新和扶持中小企业发展，通过在生产环节、消费过程中设定税收优惠、增设环境税、开设新税种、采取差别税率等相关的政策措施，促进入与社会、自然协调发展。实现经济发展方式的转变、进一步优化产业结构贯穿于“十二五”经济社会发展的整个过程，其中一个核心的内容就是通过财税政策的宏观调控，循序渐进地实现经济发展方式的转变。财税有一个最明显的特征，即牵一而动百——其触角能够既延伸到经济社会的微观领域，又涉及到宏观领域。正因为如此，“十二五”规划纲要明确提出：积极构建有利于经济发展方式转变、产业结构优化升级的财税体制。这意味着在整个“十二五”期间，加快经济发展方式转变、产业结构不断优化升级是一个主题。在此期间，财税所担负的责任也将是空前的、压力也将是前所未有的，其必然要经历一个深化发展及转型升级的过程。
    一、优化产业结构与财税体制调整
    到目前为止，我国虽已构建了比较完整的现代产业体系，但产业结构仍然处于非均衡发展状态，主要表现为第二产业和第三产业比例不协调，尤其是制造业和现代服务业不相匹配，重工业比重偏高，现代服务业比重偏低；经济所有性质也不协调，国有经济控制力过大，而民营经济发展不足。因此，控制制造业尤其是国有企业的重工业产能的盲目扩张，加快民营企业的发展，从主要依靠工业带动增长转变为更多地依靠服务业带动增长，从主要依靠国有经济发展张作为引擎转变为主要靠民营经济发展作为引擎，形成工业和服务业、国有和民营双轮带动增长格局，是加快转变经济发展方式的一个重要课题。产业结构是否优化成为衡量现行财税体制运行是否顺畅的一个重要标准。而优化产业结构主要可从以下几个方面着手。第一，供给结构的进一步优化升级。供给结构主要指的是在价格基本不变的前提下，各种生产要素如资本、劳动力、技术等在国民经济各产业之间合理供应的比例，以及与这种供给关系紧密相联的产业群。第二，需求结构的进一步优化升级。需求结构是指在收入水平基本不变的前提下，政府、企业、家庭三部门之间所能承担的各种产品的消费需求比例。第三，国际贸易的优化升级。国际贸易结构主要是指我国在发展对外贸易的过程中，国民经济各产业的进出口产品或服务之间的合理比例，以及与这种进出口比例协调的整个产业生态的关系。国际贸易结构既包括不同产业间的进出口产品及服务之间合理比例，也包括同一产品在不同国家之间的进出口合理比例。第四，国际投资结构的优化升级。国际投资既包括本国对国外的投资，也包括外国对本国的投资，这两方面应该保持合理的比例，使得国际投资趋向优化。
    我国的商品和服务流转领域执行与其他国家不同的流转税税种，即执行增值税和营业税，增值税主要适用于制造业，而营业税则适用于服务业。由于流转税具有“中性税”的特征，从1994年分税制改革开始，这两个税种的税负水平一直保持基本的平衡。但是，我国于2009年启动增值税“转型”改革，使得增值税税负水平在一定的程度上就有所削减，营业税的税负水平有所提高。随着增值税税负与营业税税负之间的比重发生改变，制造业税负水平在一定的程度上有所下降，而服务业税负水平则在一定的程度上有所提升。显而易见，因税负失衡而导致产业结构调整受到阻碍，无论从哪个角度、哪个层次来看都是应该改变的。改变目前这种状况的途径主要有两个：第一，让增值税营业税合并到增值税中。在所有的商品以及服务流转各个环节，按照规定统一征收增值税；第二，在容许的范围内调减营业税税负水平，从而使营业税、增值税这两个税种的税负水平大致保持均衡。其实，在税制改革实践中，增值税“扩围”与“转型”是同时进行的，是相互联系且围绕一般流转税进行调整的。
    二、调节收入分配与财税体制调整
    目前，我国收入分配领域的主要问题表现为居民收入差距逐渐扩大以及居民收入在国民收入中比重逐渐下降。解决收入分配领域的这两个问题，既关系到我国消费结构的升级，又关系到我国产业机构优化。调节收入分配是进一步促进我国转变经济发展方式、优化产业结构的一个重要手段。不管是缩小居民间收入差距还是提高居民收入占国民收入比，都同当前财税体制有着直接的关系。
    首先，关于缩小居民间收入差距的问题。对于居民收入分配问题，政府应该适时地运用切实可行的调节手段予以调控。而在市场经济条件下，与居民收入分配有直接关系的就是财税，但由于我国正处于转型的关键时期，现行财税体制还不够完善，很难承担有效调节居民收入分配差距的责任。再者，财税调节属于收入再分配问题。收入再分配问题本质上就是挤出高收入群体的收入去补偿低收入群体，主要措施是通过转移支付等方式来调整财政支出结构，或者采取相对倾斜措施，加大相关项目的支出比例，也就是在存量稳步增长的同时，为低收入群体或者困难居民提供更多有效帮助。在我国财税体系中，主要是通过调节相关的税率比如调整相关的直接税税率来实现的。并且存量环节的直接税如财产税，在我国目前的税制体系中还是十分不完善的，应该进一步完善，发挥其调节作用。从流量和存量两个方面对收入进行有效调节，应该会对缩小收入差距有一定的帮助。目前，在我国的税制体系中，税收所能实施的调节领域主要是流量方面的。为延伸至存量这一层面，我国应该尽快建立和完善直接税。所以，从总体上来讲，伴随直接税改革，税收征管机制改革也势在必行。
    其次，关于提高居民收入占比问题。在本文中，提高居民收入占比主要是指居民收入占国民收入的比重，国民收入所包括的项目较多，主要有政府收入、企业收入及居民收入。采取有效的措施进一步提高居民收入在国民收入中的比重，是我国政府目前急需解决的重要问题。但是，如果提高居民收入在国民收入中的占比，那么就会减少企业收入或者政府收入在国民收入中所占比重。在这种调整的过程中，会遇到很棘手的问题：一是由于我国目前的政府收入格局还很复杂，财政收入只是政府收入的一个组成部分，其他如国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入等都可以也应当纳入政府收入的统计口径中。面对诸多不同性质的政府收入，应该削减哪一项，又不应该削减哪一项，在当前都是很难权衡的问题。二是在削减政府收入的同时，相对应的也就会缩减政府支出，要不然，支出就大于收入，政府的负担也会随之增加，债务问题就会产生，政府债务达到一定的程度就会很难消化。在体制转轨、经济转型期，无论是扩大居民的收入还是缩减政府收入，都要以增加政府支出为前提。加之改革带来的债务问题还要很长的时间才能消化，削减政府支出这一措施的作用就显得十分有限。所以，至少在目前，我国通过削减政府收入来提高居民收入在国民收入分配中占比的措施会面临很大的约束。
    三、循序渐进地推进城镇化与财税体制调整
    加快转变经济发展方式在我国还有一个十分重要的支点，那就是在循序渐进推进城镇化过程中动态协调地推动内需与经济增长。但是应当强调，与转变经济发展方式的要求相适应的应该是，城镇化应该是完全意义上的城镇化，即根据户籍人口统计的城镇化，而不是根据常住人口来统计的半城镇化，这之间的差异就是农民工、失地农民等。农民工、失地农民及其家属虽常生活在城镇，但是不能享受城镇居民的待遇，存在劳动报酬、劳动者后续教育、子女教育、社会保障、住房等诸多方面问题，因此，农民工及失地农民消费模式和生活方式与城镇居民是完全不同的。推进完全意义上的城镇化，就是要实现农民工、失地农民真正市民化，但实现这一目标还有待时日。而完成这一转变，当前最大的制约因素也就是现行的财税体制。
    我国目前的财税体制是建立在二元经济基础之上的，具有严重的分割性，对于城镇居民和农村居民及失地农民，财政所担负的职责也是不一样的。所谓农民工、失地农民市民化，就是要比照城镇居民的标准给予农民工、失地农民及其家属相同的财政待遇，这就要求加大财政支持力度，增加政府公共财政投入。当前二元财税体制之间的巨大差异和所需的较大的财政投入，对当前财政承担系数及财政支出结构调整提出了前所未有的挑战。
    在我国目前的税制体系中，间接税占税收收入的比例较大。隐含在商品和服务价格中的各种间接税表面上看是生产或者经营者缴纳，但实际上最终还是转嫁到了所有消费者身上，农民工、失地农民也不例外。企业大多位于城镇，但是企业所缴纳的企业税收主要被认为是工作在企业中的城镇居民所缴纳的，这就掩盖了农民工、失地农民及其家属缴纳企业所得税的事实，割裂了农民工、失地农民与企业所得税之间的联系，并进一步形成了制度“围墙”，也在一定程度上会引发城镇居民同农民工、失地农民及其家属在享受城镇公共服务方面的矛盾。所以，实现农民工、失地农民市民化所需完成的另一个重要任务，就是让包括城镇居民和农民工、失地农民及其家属在内的所有居民所缴纳的税收与城镇基层政府所提供的公共服务相衔接，不应该把农民工、失地农民排除在公共服务“围墙”之外，要让所有居民都能看到一个真实、全面的有关政府收支的基本信息。这必然要求对现行财税体制进行改革，尤其是要对税制结构进行动态调整，建立和完善相关的直接税制，进一步增加直接税收入在整个社会税收收入中的比重。
    参考文献：
    [1]国务院发展研究中心课题组：转变经济发展方式的战略重点[M].中国发展出版社，2010.
    [2]吴敬琏：中国增长模式的抉择[M].上海远东出版社，2005.
    [3]王一鸣：我国中长期经济增长趋势与加快转变经济发展方式[J].宏观经济研究，2010 (12).
    （作者单位： 海南省审计厅）