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会员注册“财政契约”主要规定了以下六项核心规则：
第一，缔约国政府预算必须平衡或者盈余，“年度结构赤字”下限不超过其国内生产总值的0.5%；由欧盟委员会制定各国中期目标趋同时间表；明显偏离中期目标或者偏离调整路线的缔约国应在规定的时间内自动启动纠正机制(第3条第1款)。缔约国须将上述规则转化为国内法，最好是宪法性的条款，并且在条约生效一年内在缔约国国内生效；欧盟委员会有权对缔约国的自动纠正机制提出建议，建议内容可以涉及纠正行动的性质、规模、时间表以及缔约国国内监督机制的角色(第3条第2款)；第二，缔约国政府债务超过其国内生产总值60%的，该国应每年以5%的平均比例作为基准实施减债(第4条)；第三，出现过度赤字的缔约国应进行必要的结构改革，其方案须得到欧盟委员会和欧盟理事会的认可和监督；其实施及相应的年度预算计划，受欧盟委员会和欧盟理事会监督(第5条)；第四，缔约国应事先向欧盟委员会和欧盟理事会报告其公共债券的发行计划(第6条)；第五，欧盟委员会可以认定某缔约国违反了赤字标准，但其他缔约国可以特定多数否决该决定(第7条)；第六，缔约国可以根据欧盟委员会关于缔约国是否遵守第3条第2款转化为国内法和建立国内纠正机制的评估报告，在欧洲法院对其他缔约国提起诉讼(第8条)。
“财政契约”重申并对前述“六部立法”进行补充，赋予欧盟委员会和理事会对违反预算纪律、赤字标准和债务比率的缔约国以一定的财政监督权力。根据条约，欧盟委员会成为最大的受益者，它取得了多项财政建议权和监管权，主要包括：对缔约国中期目标趋同表的制定权、对缔约国自动纠正机制的全面建议权、缔约国结构改革方案的认可和监管权、对缔约国年度预算计划的监督权、对缔约国违反赤字程序的认定权、对缔约国是否将转化国内法的评估权力等。这些权力给予欧盟委员会在协调和管理缔约国经济政策上的职能，使欧盟委员会在财政事项上具有了初步的超国家权能。
值得一提的是，条约要求缔约国向欧盟委员会和理事会“事先”报告其公共债券的发行计划。尽管只是报告的义务，但是发行国债是一国中央政府的自主财政权力，条约要求其事先报告，已经具有约束缔约国财政主权的象征意义。
但是，从财政监管的角度来看，这些规则是在缔约国违规之后进行补救管理，是“事后”、“消极”，以及“最低程度”的财政规制，并非全面、系统和全程的财政监管。条约赋予欧盟机构的权力仅涉及缔约国对底线或者红线的违反，并没有取代缔约国政府的所有财政权力。缔约国的财政管理主要还是需要其自主、自律进行。对于在底线和红线内的缔约国财政政策，欧盟机构无权干涉。缔约国让渡本国财政主权的程度很有限，并没有达成德国宪法法院在2011年11月“援助违宪案”判决中所担心的“将本国送入不受自己控制的自动境地”。因此，2012年欧盟“财政契约”其实是对现有的经济与货币联盟架构的强化，是向财政联盟迈出的一小步，远非建立真正的财政稳定联盟。(46)
2012年5月31日，爱尔兰作为唯一公投的国家批准了条约。9月12日，德国联邦宪法法院驳回了对欧洲稳定机制条约法案和“财政契约”的违宪之诉。12月21日，欧盟机构收到“财政契约”生效所需的第12个欧元区国家提交的批准文书，“财政契约”如期于2013年1月1日生效。
三 结论：面向更艰难的宪政进程
在欧洲债务危机压力下，欧盟成员国进行了一系列改善经济协调和预算监管的改革。这些改革都是在《里斯本条约》基础之上进行的，尽管也涉及基础条约的修订，但是在权能领域方面，目前并没有超越基础条约的限制。当前的欧盟经济治理与财政一体化的初步进展，与实现真正的所谓经济政府所需要的权力存在现实的鸿沟，不仅使得欧盟法在这个领域呈现出一种明显的碎片化，而且一再受到欧盟法合法性与成员国法合宪性的挑战。
而在另一方面，欧盟“财政契约”以及ESM条约试图在欧盟法之外获得更大的政治合理性。(47)在基础条约难以修订的背景之下，以近乎开放式协调方式进行的立法确实取得了一定的政治支持，但是放弃原本可以采用欧盟层面的加强型合作尝试，使得这两个条约得不到欧盟法那样的法律确定性和至上性。法律效力与政治合法性在此存在明显的落差。这种落差的出现，说明欧洲一体化进入了更加难以推进的宪政领域。建立真正的财政与经济联盟，需要获得成员国更大的主权让渡意愿，这是推进欧盟经济治理与财政监管无法逾越的问题。
德国著名学者尤尔根·哈贝马斯在论及欧盟当下危机时认为：“当下的欧洲就是一个宪政工程”，(48)欧盟的危机表明，欧盟在国际层面的政治行动、社会能力与经济能力上存在不平衡，而频繁增加超国家机构的政治权力导致成员国对民主和主权的担忧。哈贝马斯认为，欧洲人民和公民的主权共享，需要在理事会和议会之间更好地得到反映，政治领导人与欧洲媒体应致力于更高程度的公民团结，公民的一体化应与民族国家的一体化齐头并进。(49)
注：
①Regulation (EU) No 1176/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the Prevention and Correction of Macroeconomic Imbalances, OJ 2011 L 306/25.
②Regulation (EU) No 1174/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on Enforcement Measures to Correct Excessive Macroeconomic Imbalances in the Euro Area, OJ 2011 L 306/8.
③Regulation (EU) No 1175/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 Amending Council Regulation (EC) No 1466/97 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Coordination of Economic Policies, OJ 2011 L 306/12.
④Council Regulation (EU) No 1177/2011 of 8 November 2011 Amending Regulation (EC) No 1467/97 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure, OJ 2011 L 306/33.
⑤Regulation (EU) No 1173/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the Effective Enforcement of Budgetary Surveillance in the Euro Area, OJ 2011 L 306/1.
⑥Council Directive 2011/85/EU of 8 November 2011 on Requirements for Budgetary Frameworks of the Member States, OJ 2011 L306/41.
诚然，欧盟正处在推进欧洲宪政的关口。欧洲的领导们已经意识到动员欧洲民众思考欧洲未来的必要性和紧迫性了。2012年12月13-14日，欧洲理事会决议(50)同意了10月由欧盟委员会提交的“关于建立真正深化的经济货币联盟蓝图：启动欧洲辩论”(51)。这个蓝图为未来的经济与货币联盟制定了“四个核心基础”：统一的财政框架、统一的预算框架、统一的经济政策框架、加强民主合法性和问责。蓝图以三步走的方式，将这些基础分化至“一年半的近期”、“五年中期”以及“五年以后的远期”三个阶段。
根据这个蓝图，在2014年7月1日之前，欧盟将尽快通过“二部立法”(Two Pack)，对欧元区受援国实施更严格的财政监管；建立对银行业进行初步金融调控和监管机制，制定银行业单一行为手册(Single Rulebook)，建立单一监管机制(Single Supervisory Mechanism)和单一清算机制(Single Resolution Mechanism)；建立“趋同和竞争力工具”(Convergence and Competitiveness Instrument，CCI)，对成员国重大改革事项进行事实协调；以及解决欧元区对外代表性问题。
到2014年7月至2019年，欧盟将进一步强化预算和经济一体化，通过“趋同和竞争力工具”(CCI)，使欧元区监管机制获得适当的财政能力；建立偿债基金(Redemption fund)和共同短期债券——欧元国库券(Eurobills)。到2019年以后，欧盟将进一步深化政治联盟，逐步完善欧盟机制与欧洲人民之间的民主合法性和欧盟机制本身的民主问责问题。对于欧盟蓝图中的中期和远期目标，由于是建立欧洲经济政府的实质性步骤，都需要对欧洲联盟基础条约进行再次修订。
注释：
(46)有关“财政契约”法律性质和影响的讨论，可进一步参见Lo?c Azoulai, Miguel Poiares Maduro, Bruno De Witte, Marise Cremona, Anna Hyv?rinen, Anna Kocharov and Anwar Abdallat, "Another Legal Monster? An EUI Debate on the Fiscal Compact Treaty", EUI Working Paper LAW 2012/09?
(47)See Steve Peers, "The Stability Treaty: Permanent Austerity or Gesture Politics?", European Constitutional Law Review, Vol. 8, No. 3, 2012, pp. 404-441.
(48)Jürgen Habermas, The Crisis of the European Union: A Response, Cambridge: Polity Press, 2012,pp.1-12.
(49)Jürgen Habermas, "Bringing the Integration of Citizens into Line with the Integration of States", European Law Journal, Vol. 18, No. 4, 2012, pp. 485-488.
(50)Conclusions of European Council of 13/14 December 2012, EUCO 205/12, Brussels, 14 December 2012, p. 2.
(51)Communication from the Commission, "A Blueprint for a Deep and Genuine Economic and Monetary Union: Launching a European Debate", COM (2012) 777 final/2, Brussels, 30.11.2012.
作者简介：叶斌，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。