欧债危机下欧盟经济治理与财政一体化的立法进展（二）

    (二)六部立法(Six Pack)加强监管与执行力
    2010年5月欧盟委员会提出提案，希望强化货币联盟经济政策协调的纠正功能和预防功能。欧盟的政治精英们意识到，“经济与货币联盟在头十年所取得的经验以及所犯下的错误，表明联盟需要进行经济治理。其治理应该建立在成员国对共同商定的规则和政策的更强归属感，以及联盟层面对成员国经济政策更为稳固的监管框架之上”。(24)他们所说的建立“稳固框架”的法律，就是“六部立法”(Six Pack)。
    “六部立法”包括五部条例和一部指令，它扩大了经济政策协调的范围，引入了新的程序来监管成员国的宏观经济发展和处理不平衡。在六部立法中，有两部条例是关于加强趋同的，另外四部措施针对预算控制。在关于趋同的条例中，一部确定了过度不平衡程序(excessive imbalance procedure，EIP)，另一部规定了相应的执行措施。在关于预算控制的四部措施中，三部涉及预防功能。这些措施是经济货币联盟启动20年来欧盟采取的最有力的改革举措。
    (1)加强《稳定与增长公约》的预防功能和纠正功能
    对于成员国经济发展，原先是依靠《欧洲联盟运行条约》第121条以及修订后的《第1466/97号理事会条例》规定的监管制度。新规则改进了多边监管程序，要求更好地达到《第1466/97号条例》中所称的“接近平衡或盈余的中期预算目标”(MTO)。另外，还要求对成员国审慎财政政策给予更多的关注。根据欧盟委员会的分析，“结构平衡在实践中被证明为不足以说明一国的基本财政状况”，(25)导致过去一直未能真实反映成员国的预算情况。对于成员国而言，新规则意味着其年度开支增长不得超过GDP中期审慎增长率，除非显著超额达成MTO，或者超支增长与中期比率符合收入方面的自定措施。(26)对于成员国政府债务，修订后的过度赤字程序条例要求负债超过GDP60%的成员国以每年5%的比例削减债务。
    (2)对多边监管程序，引入“逆向投票程序”
    对多边监管体制的修订，主要是引入“逆向投票程序”(reversed voting)，加大对不遵守欧盟理事会建议的成员国课以无息保证金的可能性。如果一成员国对于理事会依据《欧洲联盟运行条约》第121条第4款所做的建议未采取适当纠正措施，委员会应立即向理事会提议，由理事会以特定多数通过决定以确定其未采取有效行动。如果理事会未通过该决定，委员会将在一个月后提出新的建议来确定其未采取有效行动。与初次建议不同，除非理事会在委员会通过新建议之后的十天内以简单多数否决，否则视为已被理事会通过。(27)理事会也可以就必要政策措施通过修订后的建议。这种逆向投票程序，是为了避免理事会在某成员国明显未遵守初次建议的情况下仍旧不作为。而在此之前，理事会从未严格遵循多边监管程序。(28)
    (3)更严格的预算监管：对于预算状况偏离持续或者恶化，不遵循理事会初次建议也会受到有息保证金的处罚
    《关于有效执行欧元区预算监管的第1173/2011号条例》增加了施加有息保证金的可能性，其目的也是为了使多边监管框架程序更加严格。根据新框架，不仅成员国预算状况持续偏离审慎财政政策甚至恶化将招致新的理事会建议，而且成员国未能遵循理事会初次建议也会导致该国承担支付有息保证金的义务。对此，委员会将建议理事会通过一项新决定来要求成员国承担的有息保证金达到其上年GDP的0.2%(第4条第1款)。这同样适用逆向投票程序，理事会也有十天时间拒绝委员会的建议。
    (4)预防和纠正宏观经济不平衡：记分牌(scoreboard)
    在多边监管程序之外，欧盟将经济政策协调的焦点放在成员国宏观经济不平衡的问题上。《关于预防和纠正宏观经济不平衡的第1176/2011号条例》在前言中指出，对成员国经济政策的监管应从预算监管拓展到包括更为明细和正式的框架，以避免过度宏观经济不平衡，并且帮助成员国在偏离之前制定纠正计划。(29)为达到这个目的，欧盟委员会运用所谓的“记分牌”，通过具有指标意义的阈值给成员国打分，判断是否存在“严重的不平衡，包括危及或者可能危及经济货币联盟的正常运转”，以及存在成员国应采取纠正行动的不平衡，从而监测成员国的宏观经济发展。该指标一览表可以预测早期阶段的不平衡，也可以部分地反映出当前欧元区国家存在的宏观经济缺陷。这些指标包括：公共与私人债务，以及私人部门信贷流动和失业率等。(30)
    《第1176/2011号条例》是根据TFEU第121条第6款，为发现、预防和纠正成员国宏观经济过度不平衡制定的详细规则。条例“对经济过度不平衡”所下的定义是，宏观经济发展对成员国经济和欧洲货币联盟或者欧盟作为一个整体产生实际或者潜在的影响。为了发现“过度不平衡”，条例引入所谓“记分牌”，通过采用经济和金融指标打分的方式，对相关成员国的行动进行深度审查，从而构成一种预警机制。
    如果欧盟委员会发现成员国经济存在过度不平衡，理事会可以根据委员会的建议予以确认，建议其采取纠正行动(《第1176/2011号条例》第7条)。成员国应在一定期限内制定纠正行动计划，并将计划提交给理事会和委员会批准，由它们监督其计划的实施。根据《以执行措施纠正欧元区宏观经济过度不平衡的第1174/2011号条例》第3条第1款，未能采取必要纠正行动的成员国，需要支付有息保证金。如果该国一直不采取必要纠正行动，这笔有息保证金可以转变为罚金。另外，对于未能提交适当纠正行动计划的成员国，理事会可以课以年度罚金。对于这些决定，也适用前述逆向投票程序。
    (5)加强过度赤字程序：增加政府债务的衡量指标，修订处罚规则
    在加强过度赤字程序方面，第一处修订是加强对政府债务水平的关注。2005年对《稳定与增长公约》的改革主要集中在政府赤字上，但对政府债务关注甚少。根据《1177/2011号理事会条例》第2条第3款c项，委员会应考查成员国政府中期债务状况、变化情况和可持续性，特别是要包括风险因素，如债务期限结构和货币面值、存量与流量调节及其构成、累积储备金及其他金融资产和特别是与金融部门有关的担保，以及任何与长期债务和私人债务有关的隐形负债。对于过度赤字程序，成员国有义务以理事会建议的方式约束其政府开支以及有关支出和收入双方面的自行措施。
    对过度赤字程序的第二个重要修订是强化违约惩罚规则。此前，惩罚只可能出现在过度赤字程序的终结阶段，(31)适用起来极为困难，在实践中从未发生过。而根据《关于欧元区有效执行预算监管的第1173/2011号条例》，课以无息保证金的决定可以在确认某成员国存在过度赤字时做出，即在过度赤字程序的开放阶段。如果某成员国在多边监管程序中已经被课以有息保证金，则将其转变为无息保证金，从而使其承担较前述情况更重的惩罚。另外，如果委员会发现成员国严重不遵守预算政策义务，也可以课以这种保证金；在这种情况下，委员会可以建议理事会，以新的决定要求成员国提交上年度GDP0.2%的无息保证金(《第1173/2011号条例》第5条第1款)。这些程序同样适用逆向投票规则。
    (6)建立成员国预算框架
    在多边监管程序和过度赤字程序之下，仍然有成员国未能提交可靠经济数据，这促使欧盟通过了一项新的指令，试图为成员国预算框架的性质制定一些规则。根据该指令，成员国财政计划必须采用最新的信息，基于务实的宏观经济和预算预测，并且所有子项的政府财政数据必须对外公开(指令第4条第1款和第3条第2款)。该指令要求成员国在2014年12月31日前将其转化为国内法。另外，根据《第1173/2011号条例》第8条，无论故意还是严重疏忽而对赤字和债务数据做假，都会遭到理事会的罚款。
    在“六部立法”之外，2011年11月23日欧盟委员会又提出两部条例草案以增强所有欧元区成员国的预算协调与监管，这两部草案特别针对那些已经存在过度赤字并且正在经历财政困难或者存在严重风险，或者接受金融援助的欧元区成员国。“两部立法”(Two Pack)分别为“加强欧元区遭受严重困难的成员国经济与预算监管条例草案”(32)和“监管和评估预算计划草案共同规则和确保欧元区成员国过度赤字纠正的条例草案”(33)，有望于2013年7月前通过并生效。
    (三)建立长期性的欧洲稳定机制(ESM)
    (1)《欧洲联盟运行条约》第136条修订案
    2011年3月25日，欧洲理事会通过了《修订〈欧洲联盟运行条约〉第136条关于其货币为欧元的成员国的稳定机制的2011/199/EU号决定》(34)，要求在《欧洲联盟运行条约》(TFEU)第136条中新增第3款：“如果对于确保欧元区作为一个整体非常重要，其货币为欧元的成员国可以建立有效的稳定机制。在该机制下，提供任何金融援助都将受严格条件的约束”。这是自《里斯本条约》生效以来，首次采用简单修约程序。
    欧盟此次修约目的，是为建立永久性的“欧洲稳定机制”(ESM)提供法律依据。在此之前，欧洲金融稳定基金(EFSF)和欧洲金融稳定机制(EFSM)都是临时性机制。2010年12月17日，欧洲理事会就欧元区成员国需要建立永久的稳定机制达成一致，以“欧洲稳定机制”承担由EFSF和EFSM提供金融援助的任务。(35)在捷克最后一个完成国内批准程序之后，《欧洲联盟运行条约》第136条修订案终于在2013年5月1日生效，(36)而这时ESM条约已生效8月有余了。
    (2)《建立欧洲稳定机制条约》
    2012年2月2日，欧元区成员国签订了《建立欧洲稳定机制(ESM)条约》(37)。在所有欧元区成员国完成内部批准程序之后，2012年9月27日《建立欧洲稳定机制条约》正式生效。这个位于卢森堡的常设机构将从2013年7月起完全取代EFSF和EFSM，在严格的条件下为求援国提供金融援助和稳定支持。根据该条约，欧洲稳定机制是建立在17个欧元区成员国之间的根据国际条约成立的国际金融机构，它受国际公法的调整。(38)值得注意的是，尽管ESM不属于欧盟法的范畴，但是条约的实施需要借用多个欧盟机构，包括欧盟委员会、欧盟理事会，以及欧盟法院对条约的解释权。
    在成立ESM的过程中，欧盟运行条约第136条修订案和欧洲稳定机制条约分别受到德国、爱尔兰和爱沙尼亚等国国内司法审查的不同挑战，爱尔兰最高法院还向欧洲法院提请了先行裁决。其中，ESM以及前任机制，它们与欧盟法的一致性以及与成员国财政主权的关系问题引起多起诉讼，德国联邦宪法法院多次应本国原告的请求就相关机制做出裁决。(39)此外，欧盟以简单修约程序修订第13条，以及ESM条约先于基础条约修订案生效，也引起了争议。不过，前述这些诉讼都以败诉告终。尽管ESM目前已经排除众难开始运行，但是关于欧盟经济治理与成员国财政主权让渡的法律争议并没有就此完全停歇。
    (四)“欧元附加公约”和“增长与就业公约”：新的政治承诺
    在上述欧盟层面的改革措施之外，2011年3月底，欧元区17国以及保加利亚、丹麦、拉脱维亚、立陶宛、波兰和罗马尼亚的国家元首和政府首脑以开放式协调方式通过了“欧元附加公约：为了竞争力和趋同而进行更大的经济政策协调”(The Euro Plus Pact)(40)。其内容再次重申欧洲联盟现有的经济治理，包括“欧洲2020战略”、欧洲学期、一体化指南、《稳定与增长公约》和宏观经济监管框架；承诺将行动和优先日程集中在有利于扶持竞争力和趋同的政策领域；参加国将每年承诺具体的宏观经济指标；参加国还承诺完善单一市场，认为这对于增强欧盟和欧元区的竞争力具有重要意义。
    2012年6月的欧盟峰会上，在法国新任总统奥朗德的强烈要求下，欧洲理事会达成“增长与就业公约”(Compact for Growth and Jobs)(41)。“增长与就业公约”旨在弥补当前欧盟各国紧缩政策下对经济刺激和就业刺激的严重不足。它强调成员国应当实施有差别的“增长友好型的财政紧缩(growth-friendly fiscal consolidation)，要求利用欧盟预算来吸引私营投资，并要求各国首脑刺激“高就业增长”，同时确保研发、教育和能源领域的公共投入；解决根深蒂固的不平衡问题并深化财政改革，将促进就业作为欧盟优先事项；进一步加强经济协调，保持欧元区金融稳定等等。
    但是，“欧元附加公约”和“增长与就业公约”都是政治协议，不是法律文件，不具有严格的法律约束力，需要与制定了欧洲整体经济目标的“欧洲2020战略”一并加以落实。
    (五)“财政契约”(TSCG，Fiscal Compact)：财政一体化的端倪
    由于危机前景仍不明朗，加之金融市场对于2011年11月引入的六部改革方案反应平淡，欧盟成员国国家元首和政府首脑在2011年12月宣布，为了迈向更加强大的经济联盟，要将其强烈的政治意愿转化为新的法律框架，在欧元区成员国之间建立新的、更有雄心的共同规则。(42)
    2012年3月2日，除英国和捷克以外的25个欧盟成员国国家元首或政府首脑签署了《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》(Treaty on Stability，Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union，TSCG，以下简称“财政契约”)。(43)该条约是欧洲领导人应对当下欧洲债务危机的重要举措之一，回应外界对欧元区作为一个整体能否进行更严格经济治理和财政协调的质疑，试图以此重振国际社会、特别是金融市场对欧元区稳定的信心。
    (1)“财政契约”的目的和性质
    《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》共有六编，16个条款。欧洲媒体将其称为德国模式的条约。(44)该条约的主要目的，是通过一系列旨在加强预算纪律的规则，强化经济与货币联盟的经济支柱，加强经济政策的协调，改善欧元区治理，从而支持欧盟实现可持续增长、就业、竞争力和社会聚合的目标(第1条1款)。“财政契约”不仅适用于欧元区国家，还可以根据非欧元区欧盟成员国的声明而对其部分适用。
    德国总理默克尔和时任法国总统萨科齐原本希望通过修订欧盟基础条约，使新的“财政契约”(Fiscal Compact)(45)成为欧盟法中的一级立法。但是，由于英国首相卡梅伦反对修改欧盟基础条约，拒绝接受新规则的约束，欧元区国家元首或政府首脑不得不在欧盟法之外起草这份“国际条约”。
    从缔约国组成和生效程序来看，“财政契约”不是对欧盟两部基础条约的修订，不属于欧盟立法。准确地说，“财政契约”是一部由部分欧盟成员国参与的政府间条约，与早先的“申根协议”在性质上相似(但申根协议不限于欧盟成员国)。与ESM条约解释权在欧洲法院不同，“财政契约”具有一般国际条约的特征，未对条约解释权进行规定，因此，条约的解释权在缔约国，而非欧洲法院(第2条第1款)。尽管“财政契约”提及欧洲法院的管辖权，但是所涉事项是程序性的，仅涉及成员国是否将条约相关条款转化为国内法以及建立国内纠正机制(第8条)，欧洲法院对该条约的管辖权极为有限。
    关于与欧盟法的关系，“财政契约”要求缔约国应以遵守欧盟基础条约和欧盟法的方式适用与解释，要求在条约生效之后的最多5年内，将条约内容纳入到欧盟法律框架中。综合这些规定来看，“财政契约”并不是与欧盟法相隔绝，而是要与欧盟法保持一致，并且未来会成为欧盟法的重要组成部分。
    (2)加强版的经济与货币联盟架构，并非建立真正的财政联盟
    欧元区国家曾于2011年12月9日做出决议，要求为了经济与货币联盟与欧盟的稳定和融合，需要快速和严格地执行已经商定的措施，在欧元区进一步向真正的“财政稳定联盟”方向进行“质”的推进。这些政治意愿在一定程度上反映在条约的“财政契约”(第三编)、“经济政策的协调和趋同”(第四编)和“欧元区治理”(第五编)中。与初期草案中分别名为“预算纪律”、“经济政策的协调”和“欧元峰会”的忠实表述相比，这些用词显得有些名不符实。“财政契约”实质上仍是加强版的经济与货币联盟，只是向财政联盟迈出了第一步。
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    注释：
    (24)See Preamble 8, Regulation 1175/2011 Amending Council Regulation (EC) No 1466/97 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Co-ordination of Economic Policies, OJ 2011 L 306/12.
    (25)Communication from the Commission, "Reinforcing Economic Policy Co-ordination", COM(2010) 250 final, Section 3.
    (26)Commission of the European Communities, "Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Amending Regulation (EC) No 1466/97 on the Strengthening of the Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and Co-ordination of Economic Policies", COM(2010) 526 final.
    (27)参见《第1175/2011号条例》第6条第2款。
    (28)例如2002年欧盟理事会关于德国的决议，参见Conclusions of the Council with Regard to Germany in 2002: 2407th Council Meeting-Ecofin-Bruasels, 12 February 2002?
    (29)参见《第1176/2011号条例》第2条。
    (30)参见《第1176/2011号条例》第4条第3款。有关宏观经济不平衡监管的记分牌的更多细节，可参见Commission of the European Communities, "Scoreboard for the Surveillance of Macroeconomic Imbalances", European Economy Occasional Paper 92, February 2012?
    (31)参见《欧洲联盟运行条约》(TFEU)第126条第11款。
    (32)Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Strengthening of Economic and Budgetary Surveillance of Member States Experiencing or Threatened with Serious Difficulties with Respect to Their Financial Stability in the Euro Area, COM (2011) 819 final, Brussels, 23.11. 2011.
    (33)Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Common Provisions for Monitoring and Assessing Draft Budgetary Plans and Ensuring the Correction of Excessive Deficit of the Member States in the Euro Area, COM (2011) 821 final, Brussels, 23.11.2011.
    (34)European Council Decision of 25 March 2011 Amending Article 136 of the Treaty on the Functioning of the European Union with Regard to a Stability Mechanism for Member States Whose Currency is the Euro, OJ L 91, 6.4.2011, pp. 1-2.
    (35)European Central Bank, "The European Stability Mechanism", Monthly Bulletin, July 2011.
    (36)Http://wwweuroparleuropaeu/webnp/cms/pid/1833, last accessed on 1 May 2013.
    (37)《建立欧洲稳定机制条约》英文版,参见 http://www.european-council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf, last accessed on 1 May 2013?
    (38)Giuseppe Bianco, "The New Financial Stability Mechanisms and Their (Poor) Consistency with EU Law", EUI Working Paper RSCAS, 2012/44, p.8.
    (39)有关《里斯本条约》生效以来德国联邦宪法法院相关判决的评价，参见Jan-Herman Reestman and W. T. Eijsbouts, "Editorigl: Watching Karlsruhe/Karlsruhe Watchers", European Constitutional Law Review, Vol. 8, No. 3, 2012, pp. 367-374; Beke Zwingmann, "The Continuing Myth of Euro-scepticism? The German Federal Constitutional Court Two Years after Lisbon", The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 61, No. 3, 2012, pp. 665-695?
    (40)"The Euro Plus Pact: Stronger Economic Policy Coordination for Competitiveness and Convergence", Conclusions of the European Council 24/25 March 2011, EUCO 10/11, Brussels, 20 April 2011, pp13-20.
    (41)"Compact for Growth and Jobs", Conclusnons of the European Council 28/29 June 2012, EUCO 76/12, Brussels, 29 June 2012, pp. 7-16.
    (42)European Council, "Statement by the Euro Area Heads of State or Government", Brussels, 9 December 2011, pp. 2-3.
    (43)“财政契约”的英文版，参见http://wwwconsiliumeuropaeu/media/1478399/07_-_tscg.en12.pdf,last accessed on 1 May 2013。条约中译文参见叶斌、李靖堃译：“经济货币联盟稳定、协调与治理条约”，周弘、沈雁南主编：《欧洲发展报告(2011-2012)：欧债危机与欧洲经济治理》，北京：社会科学文献出版社2012年版，第330-340页。
    (44)"Twenty Five EU Leaders Sign German-model Fiscal Treaty", http://euobservercom/843/115460.
    (45)据称，最先采用“财政契约”(Fiscal Compact)这一非正式简明称谓的是欧洲中央银行行长马里奥·德拉吉，参见"Eurozone Plus Creates a Fiscal Compact Outside the EU", http://www.euinsideeu/en/news/the-eurozone-plus-creates-a-fiscal-compact-outside-the-eu,lastaccessed on 1 May 2013?