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会员注册如表5所示，1990-2011年中央政府补助地方支出由585.2亿元增长至39899.9亿元，21年增长了68.18倍，年均增长率达到22.2%，高于同期财政收入增长率（18.5%）。1990-1993年中央财政支出中用于补助地方的支出占中央支出的30%左右，1994年实行分税制后，中央财政支出中用于补助地方支出的比例不断提高，由1994年的57.6%增长到2011年的70.7%。因此，单纯的中央本级预算支出并不能反映中央财政支出的全貌，甚至可能会误导财政支出结构配置的调整。与此同时，中央补助支出成为地方财政支出的重要来源，1990年地方财政支出中， 28.14%为中央补助，到了2011年，这一比例达到43.02%，接近一半的支出来自中央补助。地方政府经过中央的补助后，在省一级政府上基本上没有财政压力，因此我国地方政府财力与事权基本吻合。
三、降低公共风险：财政支出结构调整方向——兼评公共服务型政府建设
法国社会学家涂尔干在19世纪就感叹到“个人越来越自立同时变得越来越依赖社会，这到底是为什么？为什么个人越来越个体化的同时越来越需要团结？”其实涂尔干所面对的是一种个体化现象，保护个人的各种中间组织正在逐渐解体，失去任何保护的个人与国家直接对峙，其指的个体化不是具有人格的个人而是核心家庭。20世纪上半期随着个体化的进一步发展，核心家庭遭到了分割，“个体化意味着生活在所有方面对市场的依赖。所产生的生存形式是孤立的大众市场（没有对自身的意识），……个体化将人们引向一种在家庭和世族亚文化中并不知晓的内在控制和标准化。这些制度塑造生涯的方式意味着，教育体系、职业生活和社会保护体系中的规制直接与人们的生涯各阶段相互结合”。而21世纪，个体化正在向家庭的个体化、工作单位的个体化、地域社会的个体化和消费个体化发展，其后果是“一方面，个人摆脱集团的束缚获得自立；另一方面，个人因丧失集体的保护而受到社会性排斥……个体化正在侵蚀着福利国家的前提条件（稳定的核心家庭、对工作单位的归属感、地域社会的融合）。”在西方，文化民主以及国家完善的福利制度对于个体化过程起了重要的支撑作用。
在中国，自新中国建立以来，“国家建设的基本逻辑是用国家意识去消解个体意识，以集体主义、国家主义去抑制个体主义的扩张，通过集体化与大跃进运动，国家试图推动集体主义，从而使个体将其忠诚的对象从家庭转移到集体，最终转到国家那里，从而逐步形成一种总体性的社会结构。”这种总体性社会结构的特征就是“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会，其中最重要的是就业机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制。”个体在总体性社会中缺乏自主性，由此不得不依赖于国家的资源配置，服从于国家意识形态，在国家“给定”的有限空间里活动。在总体性社会中，人民面临的各种公共风险几乎全部由国家承担。随着改革开放的不断深入，特别是市场经济的发展与产权关系的确立，在加速中国现代化的进程中，也推动中国社会的急剧转型，当代中国社会正在从总体性社会向个体化社会变迁，个体化社会是对国家主义和集体主义的反叛，个体越来越原子化，其获得的帮助更加需要来自国家的社会保障。当前，我国个体化进程更多的是给予个体相对的流动性、选择和自由，国家所提供的制度保护和支持还远远不够。
在社会结构解构为个体化社会的同时，我国也进入了风险社会，乌尔里希·贝克指出：“中国正在全面迈向现代化，用30年的时间走完西方二三百年现代化的过程。期间社会转型的痛苦、震荡是不可避免的，宛如一个饥肠辘辘的人快速吃下一盒压缩饼干，短时间可能还尚无饱意，但不久肠胃胀痛和不适就会接踵而来，故中国也即将进入风险社会。”改革开放战略有意或无意将中国置于一个世界风险社会之中，“就中国目前发展阶段而言，则丛集了农业社会、工业社会与风险社会三种形态。对于当下中国人，既有自然界的危险，也有市场中的概率风险，亦有致命性后果的化学品泄露风险；而且，这些风险处于个体决定与公共决策双重动力的推动下，被有机地整合在一起，形成了充满威胁的风险链。而置身于这条风险链中，人们处于高度‘不平等'和‘不安全'的状态。”而张康之指出：“在人类所面对的风险中，绝大多数风险是由处于中心地带的人们生产出来的。……处于中心地带的人们在生产风险的同时也获得了一种风险分配的权力，他们总是能够成功地把自己所遇到的风险分配出去，让那些处于边缘地带的人们去承担更多的风险。”不同风险群体之间的风险转移，构成了风险社会另一个重要的运行机制。
因此，“中国式风险社会的特点，并不在于其内容和形式，而在于人为的分布体系。……不同社会群体之间的风险分配不均衡是各国的常态，但像中国这样的极度不均衡恐怕也属异类。很难想象，为中国经济运行承担最大风险的，例如像农民工和农民这样的‘弱势群体'，同时也是社会保险覆盖最小的群体。换而言之，中国式的‘风险社会'似乎并不是贝克定义的那种代替了阶级社会的新型组织，因为中国的风险分配格局几乎复制了社会阶层的分布格局，对任何个体而言，风险与权力和财富完全成反比。”在个体化社会与风险社会夹杂的中国，如何降低民众，特别是处于弱势地位的民众面临的各种分险，是政府面临的一大挑战。因此，必须通过财政支出结构的调整来应对，正如王绍光所言，我们需要进行一个“反向运动”，即“政府通过再分配的方式，尽力将对与人类生存权相关的领域进行‘去商品化'，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新‘嵌入'社会伦理关系之中。”唯有这样才能不断提高人们抵御风险的能力。
个体化民众公共风险的降低需要制度化来保障，而完善的公共财政体制与建立公共服务型政府无疑成为必然选择。1998年我国正式提出公共财政框架目标，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年十七大提出“完善公共财政体系”，2012年十八大提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”，从“提出→健全→完善→加快改革→完善促进”可以看出，我国公共财政框架逐步形成并不断完善。与此同时，2004年中央提出公共服务型政府建设要求，我国财政支出大部分已经投入民生领域，从财政支出的结构来分析，中国财政已经具备了公共财政的基本形态。
公共服务型政府建设的提出与实践，标志着我国政府致力于化解个体化民众的公共风险，来实现以内需为主的经济发展发式转变。1998年以来，我国公共服务型政府建设如何？从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但却存在着对民生的误解，无限扩大了民生的范围界定。要有效保障民生就需要改善政府支出结构，特别是需要提供必要的、基本的公共服务，在我国，民众的实际福利水平不能随着经济增长而同步提高，其深层次的原因在于民众的福利提高依赖于与人的自身发展密切相关的公共服务消费。因此，在这样的逻辑下，首先必须明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。这是非常合乎逻辑的。”我国现阶段正处于经济、社会与政府三者共同转型的过程中，对公共服务的认识虽然在不断深入，但是对公共服务的概念尚未形成统一认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。即便如此，在建设公共服务型政府的背景下，我们把教育、科学技术、文化与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、农业支出等五项与人的自身发展密切相关的公共服务项目作为本研究的公共服务项目，这符合公共服务型政府的公共性与服务性特征。我们试图通过公共财政提出后的1998-2011年13年的公共服务数据来分析我国政府建设公共服务型政府的状况。
从全国总体来看。政府公共服务支出由1998年的3376.03亿元增长到2011年的49695.2亿元，13年增长了14.72倍，年均增长率高达22.9%，高于同期财政支出19.4%的增长率，公共服务支出得到了一定的财政保障，如表6。但是公共服务支出存在明显的前低后高的趋势，1998-2004年累计支出44914.54亿元，占公共服务总支出的比例仅仅为18.75%，而2005年以后的后七年支出占总支出比例为81.25%，因此集中度非常高。在公共服务支出不断增长的同时，其占国家财政支出比例也不断提高，由1998年的31.2%提高到2011年的45.4%，13年上升了14.2%，成绩非常明显。
在公共服务支出总量增长的同时，我国人均公共服务支出也在不断增长，如表7所示，人均公共服务支出由1998年的270.6元增长到2011年的3688.36元，年均增长率为22.2%，略低于公共服务总量支出增长率，但是高于财政支出增长率。如同总量支出一样，前七年支出仅仅增长了2.83倍，而后七年增长了4.16倍，后七年人均公共服务增长率要明显高于前七年。
分区域看。我们以教育支出为例，首先把我国划分为东部地区、中部地区、西部地区与东北地区四大区域。如表8所示，我国财政性教育支出由1998年的2031.45亿元增长到2011年的16380.4亿元，13年增长了8.06倍，年均增长率为17.4%，低于同期国家财政支出19.4%的增长率。14年来，财政教育总支出为94038.94亿元，其中东部地区为43353.12亿元，占46.1%，中部地区为18418.87亿元，占19.56%，西部地区为23998.98亿元，占25.52%，东北地区为8267.97亿元，占8.8%。
动态的看，我国财政教育支出区域差距非常明显，东部地区是财政教育支出总额及其比例最高的地区，由1998年的964亿元增长到2011年的6988.5亿元，13年增长了7.25倍，比例在2004年达到最高值的49.65%以后，不断下降，但是基本保持在45%以上，并且其优势地位在在一步步的减弱。
西部地区由1998年的465.08亿元增长到2011年的4560.9亿元，13年增长了9.8倍，是增长倍数最多的区域，比例由1998年22.89%增长到2011年的27.84%，比例的提高，说明了国家对于西部教育的重视在加强；中部地区排名第三，由1998年的392.58亿元增长到2011年的3499.7亿元，13年增长了8.9倍，比例由1998年19.32%下降到2003年的18.21%，此后上升到2011年的21.36%，上升比例非常小；最后为东北地区，由1998年的209.79亿元增长到2011年的1331.3亿元，13年仅仅增长6.34倍，是四个区域中增长倍数最少的区域，其比例由1998年的10.34%下降2011年的8.14%。
分城乡来看。我们以医疗卫生为例，如表9所示，卫生总费用方面农村比例持续下降，由1998年的48.1%下降到2011年的23.6%，13年下降了24.5个百分点，而卫生机构、卫生人员、每千人床位等三个指标13年来也在下降，只是降幅没有卫生经费大。因此，13年来，我国农村医疗卫生资源在进一步的萎缩，大部分卫生资源都集中在了城市，“看病难”、“看病贵”的情况依然没有改变，我国城乡医疗卫生差距非常明显。
分社会群体来看。公共服务在城镇或农村内部，不同收入群体之间享受的公共服务水平存在着显著差异。以文教娱乐为例，2003年，占城镇人口10%的最高收入户人均消费性支出是占城镇人口10%的最低收入户的5.21倍，而2011年增长到5.77倍，差距在进一步的拉大。而农村占农村人口20%的最高收入户人均消费性支出是占农村人口20%的最低收入户的4.23倍，而2011年下降到4.03倍，与城市的表现明显不同。
总之，政府试图通过调整财政支出结构，建设公共服务型政府来降低个体化民众的公共风险，通过加大对公共服务的支出力度，使改革的成果惠及到每一个人，也取得了一定的成绩，2011年公共服务支出达49695.2亿元，占财政支出比例45.4%，人均公共服务支出增长了13.6倍。但是也存在很大的不足，包括公共服务支出总量与力度不够，不仅不能与发达国家相比，更是低于“金砖四国”的水平；区域间、城乡间以及人群间差距过大，不利于落后的中西部及其农村地区的弱势群体应对各种公共风险，而更容易受公共风险威胁恰恰是落后地区民众及其处于弱势地位的农民。
四、结语
在个体化社会时代，财政支出结构配置体现了政府为公众解决了哪些公共风险，从政府合法性来看，财政支出也是政府存在的唯一合法基础，政府通过适当的财政支出结构安排实现执政的正当性。政府介入经济和社会发展，就是由于市场无法有效的化解公共风险，因此“公共支出决定于公共风险，公共支出的使命就在于化解公共风险，使之遁于无形。这就是公共支出的性质，成为重新界定公共支出范围的基本理论依据。”然而公共风险本身也是一个动态的概念，在一定的时期内不断变化，而且它还与公众的传统价值观念、文化素质和政府执政理念有关。当下而言，我国不仅处在经济社会的转型期，也面临着政府转型，在社会个体化这样复杂的情况下，各种社会矛盾，尤其是利益矛盾非常突出。我们不仅遭遇着市场失灵，也面临政府失灵的考验，财政支出成了政府化解各种社会矛盾的主要工具。
改革开放35年来，伴随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，公共风险无论在内容上还是在范围上都较改革开放之初有了很大变化，改革开放初期最突出的公共风险就是解决社会的贫困问题和人民生活遭遇的物质产品匮乏，因此财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于物质财富的创造，所以建设性财政有其必然的合理性。但随着我国经济的发展，生产力得到大大提高，物质产品匮乏的时代已经结束，现阶段我国的公共风险主要是人民日益增长的公共服务需求难以得到满足，进而导致内需不足，严重影响了我国经济发展方式的转变。这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整，以适应社会日益个体化的情况下公众面临新的公共风险。这一阶段公共服务型政府的建设无疑有利于应对公众公共风险，政府需要继续加大对农业、科技、教育、公共卫生、社会保障等支出，不断提高人的“可行能力”，降低公共风险。
（作者单位： 上海交通大学国际与公共事务学院）