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会员注册摘要：1982年以来，我国财政支出结构不断优化。财政支出横向配置方面，地区间财力均等化程度不断提高，但是东部地区明显高于中西部地区；财政支出项目间配置上，经济建设支出下降明显，公共服务支出不断上升，2003年后其缺口不断缩小；经济支出、科教文卫支出和行政管理是中央与地方政府主要支出项目，农业支出得到加强，社会保障支出在减弱；四个区域经济支出与科教文卫支出是支出的主要项目，但是发达地区经济建设支出比例比其他地区高，而科教文卫支出比例偏低。财政支出纵向配置方面，支出地方化趋势明显，中央补助成为地方重要财政来源，地方政府通过中央的再分配，财力和事权基本匹配。在个体化社会时代，财政支出结构的调整应该努力降低公众面临的公共风险，公共服务型政府建设有利于民众应对公共风险，但是其存在明显的城市偏向，地区差距与人群差距也非常大。下一步财政支出重点应该进一步提高公共服务支出比例，向中西部地区和农村倾斜，进一步降低落后地区和弱势群体的公共风险。
关键词：公共风险，财政支出结构，公共服务，个体化社会
改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，GDP从1978年的3645.2亿元增长到2012年的519322亿元，30多年来年均增长率保持在9%以上，创造了世界经济增长的奇迹。在经济发展的同时，我国财政能力大幅度提高，财政收入由1978年的1132.26亿元增长到2012年的11.72万亿元，特别是1994年实行分税制以来，财政收入出现大幅度增长，增长幅度大大高于GDP增长速度。然而任何一种变化都会带来一些新的问题，当前我国正处于发展型社会，民众的诉求已经大大超越了生存型需求的初级阶段，进入发展型需求阶段，这一阶段“上学贵、看病贵、养老无保障、就业难、房价高等公共产品短缺，取代私人产品短缺，逐步成为经济和社会发展的突出矛盾。经过三十多年的改革开放，随着我国迈入中上收入水平阶段，社会矛盾出现阶段性变化，其中重要的表现是人民日益增长的物质文化需求的内涵发生了深刻变化，具体表现在人民日益增长的公共产品需求，同公共产品供给不到位、公共服务短缺的矛盾日益突出。”
如何面对和适应这种诉求是当下中国政府的当务之急。政府作为公共服务供给的绝对主体，在财政收入强劲增长的背景下，主动承担这一具有政治合法性建设以及与政府职能相契合的角色已成为社会的共识，“现代国家建构的一个重要内容是为人民提供满意的公共服务，能否提供有效率的、让群众满意的公共服务关系到执政党政权的稳固，是政治合法性的重要基础。既然公共服务提供关系到政治合法性基础，那么政府的职能就是其体现。当前中国建设服务型政府，正是应对政治合法性挑战的要求。”在财政收入高速增长的背景下出现公共服务供给的相对短缺，一个重要原因就是我国财政支出结构不合理。从我国财政实践来看，近年来出现的公共服务供给相对短缺问题，在很大程度上是由财政支出结构配置不合理造成的。基于上述事实，本研究主要考察30年来我国财政支出结构演变，在公共风险与个体化社会背景下，以财政职能实现程度为依据，对我国财政支出结构配置及其特征进行研究，并展望我国财政支出结构改革的未来方向。
一、文献综述
关于财政支出结构问题，我国学者进行了卓有成效的研究，也取得了一定的成绩，但是大多数学者主要是把财政支出结构与经济增长相结合来研究，主要有：林毅夫、刘志强，郭庆旺、吕冰洋，张钢、段澈，张明喜，彭志文、郭路，张颖等。这些研究探讨财政支出结构与经济增长的关系，并提出为了促进经济增长，财政支出结构应该调整的措施。但是，基于经济增长的分析违背了财政支出结构安排的根本价值取向，因为财政支出的结构安排必须服从于财政职能的内在要求，以是否有利于弥补市场失灵为判断标准。尽管弥补市场失灵从其最终意义上说也是为了实现经济的长期、稳定增长，但将这种延伸意义上的增长目标作为评价财政支出结构合理与否的标准已经偏离了公共财政对财政支出结构安排的根本要求。因此，从这个意义上说，虽然是否有利于经济增长也可以作为财政支出结构评价的一个方面，但不全面，甚至可能是一种误导。由于经济增长视角分析的局限性，所以有的学者从另外一些角度来研究，试图弥补上述缺陷，如将财政支出结构与贫困、民生、民众幸福、收入分配等指标联系在一起。
一个社会总是会面临着各种各样的风险。“从性质上来分析，社会风险可以划分为两大类：一是私人风险，二是公共风险。前者是指产生‘孤立'影响的风险，风险事件的发生是独立的、偶然的，不会产生连带性的影响。这类风险可以将其责任进行明晰界定，由市场机制来承担和化解；后者，即公共风险是指产生社会性影响的风险，具有很强的外部性。公共风险在发生过程中，对各个社会主体，企业、组织、家庭、个人，都具有‘传染性'，是不可逃避的。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。”由于公共风险是个体无法通过自发调整策略解决，只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决民众面临的共同公共风险。
二、中国财政支出结构演变研究
中国财政支出结构演变主要从横向配置和纵向配置两个层面展开，横向配置主要考察国家财政支出在不同部门间的配置是否更有利于财政职能实现，而纵向配置考察财政支出在各级政府之间的配置是否有利于财政职能实现。
（一）财政支出的横向配置——地区间横向配置与各支出项目间的横向配置
1.财政支出的地区间横向配置，主要是比较各地区的支出水平，我们采用“人均财政支出”指标，因为这一指标可以排除规模因素的干扰。理论上如果将财政支出与公共服务提供一一对应，则公共服务均等化意味着人均财政支出在地区间配置应该是均等的。如表1所示，我国地区间人均财政支出平均值由1982年的89元增长到2011年的8799.8元，30年增长了98.87倍，增速非常快。但是地区间人均财政支出差距也非常明显，极差由1982年的247.8元增长到2011年的20494.3元；而变异系数最能反映地区间的差异程度，1982-1990年，变异系数由0.73下降到0.56，说明我国地区间财政支出差距在减小，极值比由1982年的8.64下降到1990年的5.95；1990-2003年变异系数不断上升，由0.56上升到0.77，财政支出的地区间差距不断扩大，2003年变异系数达到30年来的最高值（0.77），2003年最高省份（上海）人均财政支出是最低省份（河南）的9.23倍；2003年以后，变异系数不断下降，特别是2011年为0.52，为30年来的最低值，极值比也下降到5.52，反映了我国地区间财政支出差距进一步减小，说明了我国地区间人均财政支出均等化程度不断提高。
2.财政支出项目间的横向配置，主要反映财政支出的流向，也能进一步说明政府的财政支出偏好。财政支出项目间横向配置主要解决的是政府与市场的关系问题，反映政府活动范围与介入市场程度。由于存在着资源领域的市场失灵（如公共物品、外部性、规模收益递增、风险与不确定性），经济稳定领域的市场失灵（如失业、通货膨胀）和收入分配领域的市场失灵，因此需要政府的积极干预；但是政府在干预的同时，也有可能遭遇政府失灵，如政府决策无效率、政府机构运转的无效率、政府干预的无效率等。因此，美国学者查尔斯·沃尔夫指出：“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两个方面（二择其一），这不是单纯地选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择。如果优先的和主要的选择倾向于市场，……对非市场（即政府）而言，其重要作用将要而且应该保留。……另一方面，如果优先的和主要的选择倾向于通过非市场手段（即政府）而进行的配置决策，……市场的主要作用可以也应该保留。”改革开放以来，我国政府与市场关系、经济发展水平、市场发育与社会成熟的程度，都与改革开放初期明显不同，因此，财政支出项目间横向配置也应随着市场经济的发展与政府的转型相适应。我们从三个层面对我国财政支出项目间横向配置情况进行分析。
首先，分析国家层面的财政支出横向配置情况。从图1可以看出：经济支出和公共服务支出是30年来的主要支出项目，其中经济支出比例由1982年的54.9%下降到2006年最低值的26.5%，24年下降了28.4个百分点，降幅非常大，但是2007年开始，经济支出比例不断上升，2011年达到39.4%，重新回到20世纪90年代末期水平；公共服务支出则保持了持续上升的趋势，由1982年的19.7%上升到2011年的36.4%，30年上升了16.7%，其中2006-2008年还超过了经济支出比例。国防支出比例基本保持下降趋势，由1982年的14.3%下降到2011年的5.5%，30年下降了8.8%；行政管理支出1982年为7.3%，1994年增长了一倍达到14.6%，2000年以后增长幅度加快，2007年达到历史最高的24.5%，接近国家财政支出的1／4，2008年后不断下降，2011年为16.1%，比例还是比较高；其他支出由1982年的3.8%上升到2006年最高值的20.7%，此后不断下降，2011年下降到2.6%。
为了检验这种财政支出结构变化与我国市场化程度和经济社会发展是否一致，我们首先对两者的匹配程度做进一步分析。方法是：经济性职能随着市场化程度的提高应保持减弱趋势，本研究利用国民经济中非国有经济比重表示市场化程度，随着市场化程度的提高，非国有经济比重不断上升，政府应从经济性职能中逐渐退出。我们假定两者之间是一进一退的关系，这样就可以利用国有经济的比重作为经济性职能适当与否的标准，这一标准与实际的经济性职能之差就反映出财政从经济性职能中退出的适当程度；国防支出应该与经济增长相当，因此以经济增长速度为依据；农业支出根据农业增加值占GDP比例的原则确定其合理配置水平；根据瓦格纳原理，随着经济规模的扩大，政府的行政职能也会随之扩大，我们假定两者以同样的速度增长，这样就以经济规模的增长速度作为行政管理支出的恰当水平；教育根据国家1993年的《教育法》规定，1982-1999年以前按照财政收入增长率计算，2000年以后教育支出为GDP的4%；卫生支出则与财政收入保持相同增长比例，社会保障则根据国家财政收入增长速度来确定。
如表2，1988年开始，财政支出配置到经济支出比例过多，1988年仅仅超过2.3%，此后不断上升，2000年比例达到最高的13.2%，而2011年也高达9.7%；国防支出总体来看，存在一定的缺口，但是缺口比例基本上在2%以内；行政管理配置过多，2003年超过标准的9.4%，为30年的最高值，此后不断下降，2011年为3.2%；农业、教育、卫生等支出配置缺口比较大，但是2003年以后缺口有减小的趋势，社会保障缺口30年来基本上保持比较低的比例。
其次，分析中央和地方政府财政支出项目间的横向配置。履行政府职能立足点是民众的基本需要和利益得到满足，虽然它由各级政府共同承担，但是也需要划分中央与地方的职能，否则就会出现缺位和越位现象，甚至出现相互推诿的情况。政府间职能划分直接决定了政府间支出权的配置，两者之间存在严格的对应关系。从表3可以看出，1992年以来中央和地方财政支出项目间的横向配置存在明显差异，1992年经济支出、国防支出和利息支出是中央财政支出的主要项目，三项支出占中央支出的82.8%，2011年经济支出、国防支出和科教文卫支出为中央政府主要支出项目，三项支出占中央支出的60.9%；而地方财政支出中，主要项目为：经济支出、科教文卫支出、社会保障支出和行政管理，这四项支出占地方财政支出的80%以上。动态地看，1994年分税制改革后，财政支出发生了较大的变化，中央政府经济支出下降非常明显，科教文卫支出、行政管理支出和国防支出上升显著；地方政府农业支出上升明显，经济支出、行政支出和国防支出也由一定的上升，科教文卫支出与社会保障支出出现了一定的下降。两级政府共同上升的项目是农业支出、国防支出和行政管理支出，说明了政府对农业发展和政府维持性支出重视程度进一步上升，而社会保障为两级政府共同下降的项目，说明政府对社会保障重视程度在下降。
再次，分析财政支出项目间横向配置的地区特征。我们以人均GDP的高低把全国分为四个地区，利用四个地区同类支出占比的均值表示该地区的相对结构变化趋势。如表4所示，经济支出与科教文卫支出是四个地区中支出的主要项目，两项支出占了各地区财政支出的50%-60%，其他三项支出比例都不高。动态地看，各地区对经济的投入呈下降趋势，科教文卫支出、农业支出和社会保障支出呈现上升趋势，这一趋势符合公共服务型政府建设要求。在主要支出项目中，农业支出比例一直处于较低水平，说明农业还处于弱势地位，存在对农业投入的“悖论”现象。从财政支出项目间配置的地区特征看，差异比较明显，其中，科教文卫差距非常大，最不发达地区高出发达地区近10%，主要原因是前者经济比较落后，财力主要靠中央的转移支付，但是由于福利的刚性特点，因此最不发达地区比例最高也就不足为奇了；其次为行政费用支出，发达地区比例比较低，中等地区其次，最不发达地区比例最高；农业支出和社会保障支出差异最小，比例也不高，说明政府对农业与社会保障重视程度不够。财政支出结构配置的地区间差异性意味着我国地区间财政职能分化非常明显并呈逐步扩大之势。
（二）财政支出的纵向配置主要解决中央与地方政府在公共服务供给上的分工问题。
为什么财政支出需要在不同层级政府间进行分工，这是因为“一个分权的政府具有若干经济上令人向往的特征。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部分偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的生产技术，从而提高公共产品生产的静态和动态效率。”
如图2显示，1982年以来我国财政支出地方化趋势非常明显，地方政府财政支出由1982年的47%增长到2011年的84.5%，2011年中央支出比例仅仅占15.5%。当然这并不表明中央财政的支出责任下降，事实上我国中央政府总的财政支出远没有这么低，因为中央政府财政支出包括中央本级预算支出和中央补助地方支出。
