解决中国土地财政问题的制度设计与政策建议

    二、主动引导土地财政转型的总体思路
    未来5~10年是解决中国土地财政问题的关键时期。一方面，由于各地仍有相当规模的国有土地储备，未来五年的土地出让收入总体仍将保持稳定增长，为解决土地财政问题赢得宝贵的缓冲时间;另一方面，目前房产税试点已经开始，可以通过加大试行推广力度，积极推进全面深化改革，未来通过稳定的房地产税收入，弥补未来土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口。因此，政府应当抓住时机，统筹多个方面的制度改革调整，主动引导土地财政转型，有效防范和化解土地财政相关风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。
    针对目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，为保证刚性支出需求和应对偿还债务压力，政府在推动土地财政转型的过程中，宜统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入，稳定土地财政收入流量，多管齐下，综合施策，推动土地财政转型。
    引导土地财政转型的总体思路如下。
    (一)稳定地方财政收入流量
    一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑，担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变，会导致土地出让收人大幅下滑，带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中，统筹考虑土地租、税、费三种收入来源，科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化，在未来土地出让收人流量出现下降时，通过相对稳定的房地产税收入，弥补土地出让收入下降形成的支出缺口，稳定地方财政流量，支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括：调整土地出让收入的政府间分配格局，中央集中统筹一部分土地出让收入;加快推进房产税试点，积极做好全面推进房产税改革各项准备工作;控制和压缩政府征地范围，逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模;进一步规范土地出让收支管理，切实发挥土地出让收入资金效益。
    (二)调整土地管理制度
    其核心是要全面推行“永佃制”，稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期，允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转，政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益，实现“涨价归公”。因此，需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验，进一步完善改革方案，加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规，允许集体所有建设用地，按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易，增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革，从制度上消除征地、出让规模过大的问题，减少土地出让收入总量，从而逐步解决土地财政问题。同时，要建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产，具有全民性和完整性，这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。同时，由于土地资源的分布广泛性和形态多样性，决定了必须实施分级管理。通过清晰界定土地资本预算权限与预算责任，建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。
    (三1完善相关税收制度
    其核心是推动开征真正意义上的房地产税，稳定房地产市场预期，健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担，整合现有土地使用税、房产税等税种，开征规范的房地产税(物业税)，发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容：一是逐步扩大征收范围。实行“见房征税”，无人申报纳税的房产由政府征收充公，征税对象由企业扩大到个人或家庭，对个人住房f存量和增量)征税;由城市扩展到农村，并对直接用于农业生产的房地产和农民住房继续免税。二是将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值，评估值按规定周期进行重估。三是合理确定税率水平，长期看税率范围可考虑为1%~3 %之间;可区分生产经营用房和居住用房、普通住宅和高档住宅实行不同的税率，对于生产经营用房、普通住宅的适用税率可以从低，而对于高档住宅等从高适用税率;将固定比例税率调整为幅度比例税率，并赋予地方具体适用税率确定权。四是在税收优惠上，可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积(例如人均40平方米)予以免税。考虑房产税改革涉及面广、影响深远，改革难度也非常大，推进改革应遵循分步实施、逐步推进的战略，逐渐扩大目前房产税的征税范围和征税地区，最终在全国范围内实施。未来，需要通过地方试点，总结在房产价值评估技术和征管手段上的有效经验，并加快完善有关房地产产权登记制度和房地产信息网络的建设，为房地一体征税的房地产税开征提供扎实的基础条件。
    (四)健全预算管理制度
    其核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序，由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序，接受人大审批与监督，以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理，年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批，超出部分划转下年度使用，不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束，抑制地方政府透支土地资源的冲动。
    (五)完善债务管理制度
    建立健全政府性债务管理制度体系，在推动建立全口径预算监督管理制度的过程巾，将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理。所有政府负有偿还责任的债务，统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批，实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上，加强对政府举债资金使用的监管，提高资金使用效益，硬化预算约束。
    (六)规范土地收益分配
    按改变后的用途和规划、以市场价格补偿农民，继续坚持并严格执行土地公开竞价制度，政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。
    

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