解决中国土地财政问题的制度设计与政策建议

    三、防范和化解土地财政相关风险的政策建议
    (一)逐步压缩政府征地和出让规模
    我国实行国有与集体所有土地并存的土地公有制。实际当中，国有土地的存最是有限的，政府出让土地的增量来源于征地。因此，通过修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，减少政府征地规模，是压缩土地出让规模和土地出让收人流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算，如果未来两年逐步限制政府征地范围，压缩征地规模。“十三五”期间，政府土地出让收入规模将可以减少至“十一五”期间(年均14500亿元)的一半，即7000亿元左右。届时，土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10%和5%以下，地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。与此同时，在真正意义上的房地产税开征前，政府对土地转让增值收益征收土地增值税、所得税，可以增加一部分税收收入，部分弥补土地出让收入下降的缺口。
    (二)积极稳妥地推进房地产税改革
    作为推动土地财政转型的第一阶段，要围绕全面推进房地产税改革，推进集体建设用地直接入市改革试点，合理控制土地出让节奏和政府性债务规模，由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，实现税基全面覆盖，统筹考虑房地产相关税费负担，合理确定税率结构，健全财产登记管理系统和定期评估制度，实行科学化、规范化的征收管理，最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革，需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题，以真正形成改革合力，顺利推进和落实改革举措。
    第一，先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪。因此，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。可以考虑先由中央层面制定房地产税法，授权国务院或省(市、区)级人大制定实施细则，各地方政府具体实施。个别特殊地区可以申请适当延后实施。房地产税改革涉及多部法律法规的调整，在启动房地产税法立法进程的同时，宜同时启动《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律法规修订工作。这样做既有利于加快房地产税改革步伐，推动完善房地产税制，在调节收入分配、稳定房价方面迅速发挥导向作用，又留有充足时间研究解决执行中可能遇到的困难和问题，凝聚社会共识，有效落实房地产税改革成果，是一种积极而稳妥的做法。
    第二，保持宏观税负相对稳定。当前，公众对税制调整和税负问题比较关注，开征真正意义上的房地产税，应保证房地产相关税费负担的相对稳定。除了整合房产税、城镇土地使用税等税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、地方教育费附加、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。这也是房地产税改革获得社会支持和认可、顺利推进实施的重要因素。
    第三，加快推进技术准备工作。从房产税、城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税，从技术上至少要解决三个问题：一是土地与房产权属性质的确认;二是免税与征税房地产的范围界定;三是房地产市场价值评估技术能力与社会认可度。如果这三个问题没有很好解决，那么再完美的方案设计也很难得到有效执行。只有扎实做好相关技术准备工作，全面掌握房地产权属信息，科学合理核定征税范围、税基、税率以及抵扣标准等，才能有效推进房地产税改革，把理论上的完美推演转化为利国利民的改革实践。
    (三)均衡控制土地资本化进程
    首先要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地人市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
    (四)控制土地融资的规模和速度
    实施本轮积极财政政策以来，全国各地债务规模急剧扩张，在市场化改革取得重大进展的新背景下，这种状况需要引起高度重视。有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的，必须到财政部门登记备案，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区(市)县，向有关银行、国土部门发出预警，入市改革试点，合理控制土地出让节奏和政府性债务规模，由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，实现税基全面覆盖，统筹考虑房地产相关税费负担，合理确定税率结构，健全财产登记管理系统和定期评估制度，实行科学化、规范化的征收管理，最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革，需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题，以真正形成改革合力，顺利推进和落实改革举措。
    第一，先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪。因此，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。可以考虑先由中央层面制定房地产税法，授权国务院或省(市、区)级人大制定实施细则，各地方政府具体实施。个别特殊地区可以申请适当延后实施。房地产税改革涉及多部法律法规的调整，在启动房地产税法立法进程的同时，宜同时启动《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律法规修订工作。这样做既有利于加快房地产税改革步伐，推动完善房地产税制，在调节收入分配、稳定房价方面迅速发挥导向作用，又留有充足时间研究解决执行中可能遇到的困难和问题，凝聚社会共识，有效落实房地产税改革成果，是一种积极而稳妥的做法。
    第二，保持宏观税负相对稳定。当前，公众对税制调整和税负问题比较关注，开征真正意义上的房地产税，应保证房地产相关税费负担的相对稳定。除了整合房产税、城镇土地使用税等税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、地方教育费附加、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。这也是房地产税改革获得社会支持和认可、顺利推进实施的重要因素。
    第三，加快推进技术准备工作。从房产税、城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税，从技术上至少要解决三个问题：一是土地与房产权属性质的确认;二是免税与征税房地产的范围界定;三是房地产市场价值评估技术能力与社会认可度。如果这三个问题没有很好解决，那么再完美的方案设计也很难得到有效执行。只有扎实做好相关技术准备工作，全面掌握房地产权属信息，科学合理核定征税范围、税基、税率以及抵扣标准等，才能有效推进房地产税改革，把理论上的完美推演转化为利国利民的改革实践。
    (三)均衡控制土地资本化进程
    首先要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地人市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
    (四)控制土地融资的规模和速度
    实施本轮积极财政政策以来，全国各地债务规模急剧扩张，在市场化改革取得重大进展的新背景下，这种状况需要引起高度重视。有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的，必须到财政部门登记备案，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区(市)县，向有关银行、国土部门发出预警，对没有偿还原有贷款、改善负债状况的地方政府，停止办理国有土地收益权质押贷款。
    (五)中央集中统筹一部分土地出让收入
    按照现行政策规定，土地出让收入主要归地方支配使用，中央只集中了30%的新增建设用地土地使用费。如前所述，这种分配格局强化了地方政府的“卖地”冲动，也拉大了地方财力差距。因此，要改变这一状况，就必须重塑中央与地方之间的土地收入分配格局，中央适当集中一部分土地出让收入。这样做：一是具有充分的法理基础，国有土地属于全国人民，其收益自然应当由全体人民共享，中央集中土地出让收入是全体人民共享土地收益的具体体现;二是可以带来多方面的积极效益，有利于调节地区间财力差异，也可以适当调节地方政府的“卖地”冲动，增强土地资源利用和土地出让收入增长的均衡性和可持续性;三是技术上可操作，通过信息化管理手段，中央财政完全可以有效监控土地出让收入组织情况，及时实现收入分成、划转。结合进一步完善我国财税体制，中央集中统筹土地出让收入可以考虑在以下两种方案当中选择：
    第一种方案：中央从土地出让收益中集中45%(大致相当于从土地出让收入中集中22.5%)。将土地收益中计提的15%左右的农业土地开发资金、10%的保障性住房建设资金、10%的教育发展资金、10%的水利建设资金，直接划人中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，大约还有55%左右的土地收益，由地方各级政府自行统筹使用。
    第二种方案：中央从土地收益中集中25 %(大致相当于从土地出让收入中集中12.5%左右)。考虑到东部地区和中西省会城市在保障性住房建设、教育发展投入等方面也存在一定的支出压力，只将土地收益中计提15 %左右的农业土地开发资金、10 %的水利建设资金，直接划人中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，另外还有75%左右的土地收益，除按照政策规定继续提取教育资金和保障性住房建设资金外，其余部分由地方各级政府自行统筹使用。
    具体操作中，为推动地方政府加强土地出让收入征收管理，应避免中央与地方之间进行复杂的土地出让成本核定。可以直接按土地出让合同总价款收入，将其中的22.5%或12.5%划人中央国库。
    (六)规范土地出让收支管理
    将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策，完善“土地储备基金”制度，严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点，按照部门预算编制的要求，事先做好预算，事后严格执行，突出解决失地农民基本生活保障等问题。按照中央关于建设社会主义新农村的精神要求，土地出让收入的总量一半以上应该用于土地开发、农业发展和农村建设。纠正一直以来过度向城市倾斜的偏向，防止土地收入用于政绩工程、变相用于招商引资。
    推动土地财政转型，确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成稳定的地方税收体系的收人流量，是对分税制改革的一次重要补充和完善;通过强化土地出让收支预算管理，将近三分之一的政府收支纳入规范的预算管理，有效弥补当前财政管理的一大短板;规范土地收益分配，对促进房地产市场稳健发展、保护国有和居民土地权益起到巨大推动作用，并将推动经济结构调整和发展方式转变，引导地方政府由努力增加GDP和流转税收入，转向集中力量改善当地经济社会环境、增加财产税收入转变，推动经济增长与社会发展更趋协调。从中国公共财政体系建设的角度看，这将是我国继1994年分税制改革和1998年启动财政管理改革之后，推动健全公共财政体系的又一重大改革举措，既是保持经济社会持续稳定健康发展、推动经济发展方式转变的需要，也是保障和改善民生、促进社会公平正义的需要。
    本报告是财政部财政科学研究所研究人员和北京大学林肯研究中心研究人员合作研究成果的部分内容。

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