赵洋:严防地方政府违规举债风险

    部分地方政府债务增长过快，再度引发各方关注。
    6月23日，审计署审计长胡泽君在向全国人大常委会作审计报告时表示，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；2015年以来，7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。
    上述数据在勾勒出部分地方政府债务余额增长迅速的同时，也显示部分省市县存在不少违规举债的行为和现象。在严控金融风险的背景下，地方政府债务的风险依然要高度重视。
    从规模与占比上看，当前我国地方政府债务总体风险可控。根据财政部的数据，截至2016年末，全国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。社科院国家金融与发展实验室前不久发布的报告显示，截至2016年底，中国政府负债率在37.8%至43.1%之间，这不仅距离国际警戒线的60%仍有较大空间，而且其均值距离穆迪A级主权政府2016年债务负担的中值（40.7%），也有一定距离。报告认为，从总体来看，我国地方政府债务仍处于较为安全的范围。
    尽管地方政府债务总体风险可控，但兹事体大，需要高度重视。地方政府债务风险防控事关总体国家安全，涉及中央与地方、财政与金融、政府部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系，错综复杂。因此，要把防风险摆在各项工作突出位置，妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系。
    为规范地方政府债务融资，防范和化解地方政府债务风险，过去几年，我国积极构建规范的地方政府举债融资机制，依法设置地方政府债务的“天花板”，将政府债务全部纳入预算，这些措施的实施使地方政府债务管理取得了积极成效。
    2014年修订的《预算法》第三十五条规定，地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措，除此以外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。此后国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债”。
    随着上述法律、法规和管理措施的落地，我国地方政府债务的规模与结构发生了一些新的变化。其中，随着存量债务置换的推进，地方政府债券的发行规模大幅攀升。2015年地方政府债券发行总额突破3.8万亿元，2016年发行总额进一步提升至6万亿元。
    地方债的“前门”已开、“明渠”畅通，但值得注意的是，“后门”依然屡禁不止，多条“暗道”也屡堵尤存。
    在规范的发债融资渠道之外，一些地方存在违法违规融资行为，且花样不断翻新、方式不断“变种”。比如一些地方政府继续通过融资平台公司变相举债；个别市县政府仍存在违法违规举债担保行为，一些金融机构仍违法违规向地方政府提供融资或要求地方政府出具担保承诺；部分地方政府通过虚构政府购买服务、政府投资基金等方式，变相举债、明股实债等。
    这些做法形式隐蔽，不仅是地方政府债务增长过快，也增加了财政金融风险，容易引起区域性系统性风险滋生和蔓延。胡泽君在本次审计报告中建议，重点防范地方政府债务、不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等风险隐患，强化风险评估、预警和应急处置。
    实际上，对于地方政府举债中存在的种种违法违规行为，有关方面早有警觉。今年1月初，财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。此后，财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部门联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求规范地方政府举债融资行为，各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为。本月初，财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
    从未来一段时间看，要严防地方政府违规举债带来的风险，需要一系列标本兼治的举措。有关方面已经提出，依法查处违法违规行为，强化执法问责，并责令地方限期排查并改正不规范融资行为，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相关责任人的责任；同时，要加强跨部门联合监管，防范地方政府变相举债和违法担保，规范金融创新行为，避免金融风险与财政风险交叉传染。
    当然，规范地方政府融资行为，防范相关债务风险，任重道远。对此，社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬表示，只有实际经济增长率大于实际利率，政府部门杠杆率才会出现收敛。因此，从长期看，化解债务风险的根本因素是经济持续增长。同时，李扬认为，在制度上，进一步硬化政府预算约束，鼓励民间资本进入基础设施投资领域，理顺中央和地方财政关系，具有关键意义。