张晓山：探索具有中国特色的精准脱贫之路

    核心提示： 
    习近平总书记把我国脱贫攻坚的成功经验精辟概括为：加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，各方参与是合力，群众参与是基础。这些经验实质上就是一整套经过实践检验的具有中国特色的减贫脱贫治理体系。通过综合配套改革措施，界定好政府和市场各自在脱贫工作中的功能和作用，精准施策，注重培育脱贫攻坚的内生动力，我国正在进行的这一项具有中国特色的人类减贫史上的伟大实践就一定能取得成功。
    习近平同志在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出：“从结构上看，现有贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区和群众，是越来越难啃的硬骨头。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等‘无业可扶、无力脱贫’的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。”他深入分析了深度贫困地区贫困的主要成因，一是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度；二是基础设施和社会事业发展滞后；三是社会发育滞后，社会文明程度低；四是生态环境脆弱，自然灾害频发；五是经济发展滞后，人穷村也穷。他还指出：深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚。总书记向我们揭示了完成脱贫攻坚任务的艰巨性和复杂性，在此背景下中国探索的精准脱贫之路具有鲜明的中国特色。
    扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，精准扶贫要充分发挥政府的作用
    精准脱贫要发挥政府投入的主体和主导作用。在中国经济发展进入新常态、经济下行压力加大的背景下，财政扶贫资金仍保持上升的趋势。2016年中央财政专项扶贫资金同比增长43.4%。 2017年中央财政安排补助地方专项扶贫资金861亿元，同比增长30.3%。但硬指标有时会造成软预算。一些贫困地区为了完成脱贫任务，定指标、下任务、急于求成，甚至为了尽快甩掉贫困帽子而弄虚作假。一些贫困地区形式主义盛行，不计成本地讲程序、重过程，而不是真正讲求实效，甚至有的地区或部门出现扶贫工作中贪污渎职的犯罪行为。
    针对精准脱贫工作中出现的问题，习近平同志在东西部扶贫协作座谈会上指出，扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。要坚持时间服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码。要真扶贫、扶真贫、真脱贫。为了杜绝行政体制改革尚未到位所存在的弊端，习近平总书记提出：“要加强扶贫资金阳光化管理，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处。”阳光扶贫的思想以及相应的制度安排将有效减少以致于杜绝精准脱贫工作中存在的弊端。
    发展产业是实现脱贫的根本之策，产业扶贫离不开市场主体的作用
    产业扶贫是脱贫攻坚的关键环节。2016年7月18日，习近平总书记在宁夏回族自治区固原考察时指出，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。他在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中也指出：“深度贫困地区要改善经济发展方式，重点发展贫困人口能够受益的产业，如特色农业、劳动密集型的加工业和服务业等。”
    产业扶贫离不开市场主体的作用，产业的抓手和载体是市场经营主体。要充分利用政府在扶贫工作中的强大社会动员能力以及协调能力，也要充分发挥市场经济在配置扶贫资源时所起的决定性作用。既要发挥好市场机制对扶贫工作效率的促进作用，同时也要通过制度创新，使市场主体在扶贫工作中既有激励，也受到制度约束，实现市场主体和贫困农户合作双赢的格局。
    “六个精准”，关键是扶贫对象的精准，即瞄准、找准扶贫对象，精准扶贫要求必须首先要把真正贫困的人找出来。按照公开透明、分级负责、精准识别的原则，通过有效合规的程序，把谁是贫困居民识别出来，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚。在此前提下，才能做到因户施策、因人施策，扶贫的项目、资金和措施才能真正发挥作用、提高效率，脱贫才能真正取得成效。但项目、资金不一定直接给到扶贫对象，因为这部分人大多是贫中之贫、困中之困，素质和文化程度相对较低，项目给到他们，往往不能充分利用好项目或资金。项目或资金应该给最能利用项目和资金的人，但利用的目的是使扶贫对象真正受益。
    在以往的乡村治理结构下，由于乡村精英近水楼台，他们在对国家提供的资源的可获得性和可接近性上具有优势，一些地区的扶贫资源往往被乡村精英占有或利用。地方政府有关部门往往也愿意把资金或项目给到他们名下，以便出成效，出政绩。但这种情况下，项目的成效往往不能惠及真正的贫困群众。《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出：“有24个县的56个项目与贫困户利益联结较弱，集中在龙头企业或合作社，存在‘垒大户’‘造盆景’现象，涉及扶贫资金5643.68万元。”要处理好精准扶贫、瞄准农户与发挥市场主体以及能人、带头人的作用之间的关系。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出：“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。完善扶贫龙头企业认定制度，增强企业辐射带动贫困户增收的能力。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。”通过一系列的制度创新，最终要确保各项政策的好处真正落到扶贫对象身上。
    精准施策要注重脱贫成效的可持续性
    2015年6月18日，习近平同志在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话中指出：“对不同原因、不同类型的贫困，采取不同的脱贫措施，对症下药、精准滴灌、靶向治疗。”因户施策，精确帮扶，是精准扶贫的关键。要深入分析贫困村和贫困户的致贫原因，确保帮扶到最需要帮扶的群众、帮扶到群众最需要扶持的地方。习近平总书记要求：“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。”脱贫的重要标志是收入增加。但不同类型的贫困人口，贫困的成因不同，脱贫的路径和方式不同，最终增加收入的方式、途径，以及脱贫后收入的构成也不同。
    《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。中西部一些省（自治区、直辖市）贫困人口规模依然较大，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。”要使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。
    有关部门的调研指出：有的地区过去两年脱贫户增收主要来源于转移性收入的增加和政府增加扶贫投入分成的增加，而相应地在产业发展、产业组织发育、技术水平等方面没有实质性改善，长期增收能力提高不足，脱贫可持续性有待提高。据统计局的相关数据，从2010年到2016年，全国平均转移性收入占农民人均收入的比重由7.65%增加到18.80%；经营性和工资性收入的比重由88.97%降低到78.90%。如果单从贫困人口的收入构成看，转移性收入的占比可能更高。 5000多万有劳动能力的贫困人口脱贫后，他们的收入增长应该以经营性收入和工资性收入为主，而不是主要依靠转移性收入。余下的2000多万由社保政策兜底的贫困人口的收入才是以转移性收入为主。这样的脱贫才是可持续的，脱贫成效才能真正获得群众认可，经得起实践和历史检验。
    扶贫协作、对口帮扶，注重发挥社会主义的制度优势和政治优势
    1996年夏天，党中央、国务院作出决策，东南沿海10个较发达的省市，协作帮扶西部10个较为贫困的省区。自那时起，北京与内蒙古，天津与甘肃，上海与云南，广东与广西，福建与宁夏，大连、青岛、深圳、宁波与贵州等开始了结对牵手。过去的20年里，党中央不断加大工作力度，组织东部地区支援西部，形成了多层次、多形式、全方位的扶贫协作和对口支援格局。在脱贫攻坚的关键阶段，要进一步促进东西部扶贫协作和对口帮扶工作。2016年7月20日，习近平同志在东西部扶贫协作座谈会上的讲话中指出：“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。必须采取系统的政策和措施，做好东西部扶贫协作和对口支援工作，全面打赢脱贫攻坚战。”
    在脱贫攻坚工作中，中国东西部扶贫协作，对口帮扶，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。全社会参与，充分利用了社会主义制度集中力量办大事、全国一盘棋的制度优势和政治优势，为解决贫困问题提供了中国方案，并探索出一套适应中国国情的扶贫新模式。
    打造人才队伍，注重培育脱贫攻坚的内生动力
    2017年2月21日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时指出，“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神，激发改变贫困面貌的干劲和决心，靠自己的努力改变命运”。在东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记强调：“要加大对西部地区干部特别是基层干部、贫困村致富带头人的培训力度，打造一支留得住、能战斗、带不走的人才队伍。”实践证明，扶智与扶志的重点是贫困地区和贫困群体的带头人。近年来，通过政策引导和创造相应的制度环境，贫困地区基层已经涌现大批创新型人才。他们有走出贫困的志向和道德情操，能将技术创新和制度创新有机地结合起来，带动广大贫困群众自力更生，共同分享脱贫政策的红利。这是扶贫开发、脱贫攻坚的内生动力，也是贫困地区农村经济社会可持续发展最深厚的底蕴。
    习近平总书记把我国脱贫攻坚的成功经验精辟概括为：加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，各方参与是合力，群众参与是基础。这些经验实质上就是一整套经过实践检验的具有中国特色的减贫脱贫治理体系。通过综合配套改革措施，界定好政府和市场各自在脱贫工作中的功能和作用，精准施策，注重培育脱贫攻坚的内生动力，我国正在进行的这一项具有中国特色的人类减贫史上的伟大实践必将取得成功。
    （作者为全国人大农业与农村委员会委员，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员）
    【参考文献】
    ①唐任伍：《习近平精准扶贫思想阐释》，《人民论坛》，2015年10月下。
    ②《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》，《党建》，2015年第12期。
    ③《习近平在东西部扶贫协作座谈会上强调 认清形势聚焦精准深化帮扶确保实效 切实做好新形势下东西部扶贫协作工作》，新华网，2016年7月21日。
    ④《习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调 更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，新华网，2017年2月22日。
    ⑤《习近平：缅怀先烈、不忘初心，走好新的长征路》，新华网，2016年7月19日。
    ⑥《习近平谈扶贫》，《人民日报海外版》，2016年9月1日。