高培勇 汪德华：怎样评估本轮财税体制改革进程

    ●如果说迄今的财税体制改革推进过程中事实上存在着“短板”，那么，财政体制改革便是最亟待多用力补齐的“短板”。这意味着，按照《决定》和《总体方案》的要求，把旨在发挥中央和地方两个积极性的央地财政关系调整落实到位，已经箭在弦上，刻不容缓。
    ●作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系，深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的体制格局。因而，在国家治理的总棋局中，它是一个具有“牵一发而动全身”之效的要素。这就意味着，本轮财税体制改革应当也必须担负起对于推进全面深化改革的基础性和支撑性作用。
    ●在过去30多年的改革历程中，尽管不乏以财税体制改革为经济体制改革“铺路搭桥”的先例，但脱出经济体制改革的视野局限而上升至国家治理层面，将财税体制改革作为全面深化改革的基础性和支撑性要素加以布局和推进，还属从未有过的第一次尝试。
    作为一个整体的财税体制改革：亟待协调推进
    在分别评估了预算管理制度改革、税收制度改革和财政体制改革的进展状况之后，回过头来将三个方面的改革内容拼接在一起，立刻可以发现，事实上，它们是按照一张顶层设计图纸平行推进的密切相关的统一体。因而，接下来，还需要对作为一个整体的财税体制改革进展状况作综合评估。
    (一)三个方面的改革进展不够均衡
    在2015年发布的预算报告中，财税管理部门曾对本轮财税体制改革的进展状况做过如下总结：“财税体制改革取得重大进展。一是预算管理制度改革取得‘实质性进展’。二是税制改革‘有序推进’。 三是围绕建立事权和支出责任相适应的制度，系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况，调研分析国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分，财政体制改革研究取得‘阶段性成果’”。
    这的确是一个符合实际的自身总结。有别于预算管理制度改革、税收制度改革在改革实施层面取得的实际进展，旨在调整中央与地方财政关系的财政体制改革，不仅尚处于“研究”层面。而且，取得的也是“阶段性”成果。
    即便是站在今天的时点上，将2016年5月和8月先后推出的《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》一并纳入视野，如前所述，鉴于前一个方案系“非定型版”，后一个指导意见系“缩水版”，仍可以认定，迄今为止，三个方面的财税体制改革推进状态，是非均衡的。着眼于调整央地财政关系的财政体制改革相对滞后，绝对是一个不容回避的基本事实。
    (二)不容回避的“拖后腿”效应
    毋庸赘言，本轮财税体制改革的推进状态和实际效应不仅取决于税制改革或预算管理制度改革，而且取决于包括税制改革、预算管理制度改革和财政体制改革等三个方面内容在内的整体改革，尤其取决于作为中央与地方关系中最基本、最基础的层面——财政分配关系——的改革。倘若财政体制改革相对滞后的局面得不到及时扭转，本应发挥的“牛鼻子”效应便会异化为“拖后腿”效应。而且，其所涉及的，将不仅是本轮财税体制改革，更值得警惕的是，它还会由此扩展至以国家治理现代化为总目标的全面深化改革。
    站在当前中国发展和改革的全局立场上，可以进一步断定，不仅稳增长，而且调结构，不仅促改革，而且防风险，以及包括保就业、惠民生等在内的其他一系列发展和改革目标的实现，都要依赖于中央和地方两个积极性，都要建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上。
    因此，如果说迄今的财税体制改革推进过程中事实上存在着“短板”，那么，财政体制改革便是最亟待多用力补齐的“短板”。这意味着，按照《决定》和《总体方案》的要求，把旨在发挥中央和地方两个积极性的央地财政关系调整落实到位，已经箭在弦上，刻不容缓。
    全面深化改革框架下的财税体制改革：基础和支撑作用尚需进一步到位
    (一)全面深化改革的重点工程和基础工程
    本轮财税体制改革的进展状况，并非仅仅体现为有效落实《决定》和《总体方案》部署的各项直接改革任务上。除此之外，还应将其纳入全面深化改革的进程，从财税体制改革与全面深化改革的联系中进行更高层次、更广范围的评估。
    前面曾经提到，本轮财税体制改革是在财政第一次从根本上被摆正了在国家治理体系中的位置之后，作为全面深化改革的重点工程和基础工程来部署的。财税体制改革之所以成为重点工程和基础工程，无非是因为，全面深化改革系经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域改革的联动。在其中，作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系，深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的体制格局。因而，在国家治理的总棋局中，它是一个具有“牵一发而动全身”之效的要素。
    这就意味着，本轮财税体制改革应当也必须担负起对于推进全面深化改革的基础性和支撑性作用。
    (二)一份清单：积极支持其他领域改革
    如下可能是一份财税体制改革支持、推动其他领域改革的大致清单：
    1．支持司法、教育、科技等领域改革。在司法领域，积极支持司法体制改革，率先进行事权和支出责任适度向上集中的改革，建立政法系统经费保障机制，推动实施法官薪酬制度改革。在教育、科技领域，进一步完善城乡义务教育经费保障机制，启动义务教育转移支付改革；中央财政还大力推进科技计划(专项、基金等)管理改革，以提高科技财政资金的绩效。
    2．支持供给侧结构性改革。为积极推动供给侧结构性改革，在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的旗帜下，2016年中央财政特别拿出1000亿奖补资金，重点用于职工分流安置。
    3．支持“三农”领域改革。例如，为积极推动农村经济体制改革，2015年，财政部和农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，并于2016年全面推开。
    4．推进政府投资体制改革。为了提高财政投资资金效率，拓展社会资本和民间投资范围，大力推广基础设施建设等领域的政府与社会资本合作(PPP)模式，已出台包括操作指南等在内的多项文件，构成了较为完备、具有可操作性的政策支持体系，PPP推广示范项目也取得一定程度的进展。
    (三)存在问题：经验不足、力不从心，规律尚待把握
    应当指出，在过去30多年的改革历程中，尽管不乏以财税体制改革为经济体制改革“铺路搭桥”的先例，但脱出经济体制改革的视野局限而上升至国家治理层面，将财税体制改革作为全面深化改革的基础性和支撑性要素加以布局和推进，还属从未有过的第一次尝试。与此相关的经验不足，规律尚待把握，操作中难免疏漏，自是常情。面对各种惯性思维和既得利益的掣肘而力不从心，不得不在推进中做妥协性安排，走些弯路，亦是不言而喻之事。
    就此而言，迄今为止，至少有如下几个代表性事例是值得关注的：
    1．缩水版的事权与支出责任划分改革方案。中央与地方的关系无疑是国家治理层面的基本关系之一，本轮财政体制改革显然要为这一基本关系的处理发挥基础性和支撑性作用，而不应也不能将视野局限于财政体制本身。然而，即便在《决定》和《总体方案》中一直操用的提法都是中央与地方事权和支出责任划分的改革，即便财税管理部门始终锁定的都是研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见，但最终形成的则是一个缩水版——事权与支出责任前面被加上了限制词，从而中央与地方事权和支出责任划分的改革演化为中央和地方财政事权和支出责任划分的改革。
    2．进展缓慢的社会保障领域改革。作为国家治理体系现代化的重要内容，社会保障体系的制度设计，深度影响预算管理制度、中央和地方政府之间的财政关系、财政风险乃至税收制度的设计。因而，社会保障体系的改革自然要成为财税体制改革的主要关注点。然而，尽管《决定》做出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的改革部署，迄今社会保障领域的改革进展十分缓慢。
    3．部门之间围绕改革方案协调上的困扰。如由于相关政府部门未能充分、及时协调，在大力推进PPP模式方面，各自制定政策，各自出台标准；由于相关政府部门之间的协商不到位，新《预算法实施条例》迄今迟迟不能出台；由于相关政府部门协调不足，2015年地方债券大量发行初期举步维艰难，一些地方政府债务实质上已发生逾期；改革方案中提出的地方债券投资主体多元化至今未能落地；在《税收征管法》修订过程中，作为必要条件的政府部门之间信息共享至今难以落实等等。
    4．部分财税体制改革举措的时有反复。中共十八届三中全会以来，在有关财税体制改革的方案密集、大量出台的同时，其中的部分方案却风云变幻，几番出现被中途搁置或被暂缓实施的现象。
    5．缺乏专家、社会参与的改革方案设计过程。在中共十八届三中全会所确定的改革蓝图中，财税领域的改革任务可说是最为繁重，涉及面最广，也最需要先行一步。相对于其他部门，财税管理部门虽在短期内密集出台了一系列范围广泛、影响深远的改革方案，相关文件多达几百项，但是，或许是由于时间紧、任务重，这些改革方案的设计和制定，事实上基本由财税管理部门自身主导，未能如以往历轮改革那样有效落实专家、社会的广泛参与，综合协调性不足。
    主要政策建议
    评估改革进展状况的根本目的，在于“及时研究解决改革推进中的矛盾和问题，以钉钉子精神抓好改革落实”(习近平，2016)。认识到完成本轮财税体制改革任务的时间表指向2020年，按照建立现代财政制度的改革目标，以倒计时思维前瞻未来四年的改革之路，如下六个方面的工作当在抓紧抓好之列：
    (一)夯实基础，完善设计，进一步推进预算管理制度改革
    1．推进“四本合两本，两本加综合”改革，完善全口径预算管理体系。从强化所有政府收支全口径预算控制的目标出发，应在现有四本预算的基础上简化合并，研究编制全口径综合预算。具体思路是推进“四本合两本，两本加综合”的预算体系简化合并改革，同时提高预算的前瞻性、科学性和精细化程度，提升财政管理水平。
    2．统一财政名词并启动预算信息披露标准化工程。预决算的公开透明是新《预算法》高度强调的理念。在现有法律框架要求下，尚需要有诸多配套性改革，以实质推进预算透明工作。
    3．建立债务与资本支出预算以及税式支出预算制度，丰富表外信息。预算报告理应全面反映政府收支以及相关经济活动，但由于现代政府经济活动的复杂性，一些重要的信息难以在正式的预算报告中得以体现，为此需要以表外信息予以补充。基于中国的现实情况，当前需要以表外形式补充建立债务与资本支出预算制度和税式支出预算制度，丰富预算报告的表外信息，提高公共资金使用效率，防范政府债务风险。
    4．夯实预算与财政管理基础，强化社会监督和外部监督，
    平衡控制与绩效导向。从预算管理制度改革的国际经验看，预算的控制导向与绩效导向之间的冲突一直是主要矛盾。解决预算的控制导向与绩效导向之间的冲突，可选择的基本思路是简政放权，强化监管，进而以自我控制替代外部强加的程序性控制。
    (二)做好公共沟通，加快直接税改革，推进税收法治化进程
    1．在明确税制改革“路线图”的基础上，做好公共沟通。构建良好舆论环境，支持税制改革，对于本轮税制改革落地至关重要。《决定》和《总体方案》所确立的“公平正义、调节有力”的改革目标以及在稳定税负前提下优化税收结构的路径规划，正在逐步深入人心。2．加快直接税改革步伐。个人所得税以及房地产税的改革，担负着提高直接税比重，优化收入及财产分配格局的重要任务。当前要加快两大税种改革的各方面准备工作，尽快启动改革步伐。当然，改革需要注意充分体现量能负担的原则，注重征管条件的配套，税制设计应有利于强化征管。3．提升征管能力，推进税收法治化进程。推进税收法治化，不仅是建立现代财政制度的必要条件，也是落实中共十八届四中全会“依法治国”精神的必然要求。税收涉及每个人的利益，社会关注度高，因而税收法治化是财政法治化的优先事项。当前我国仅有三个税种立法，推进税收法治压力很大。“十三五”时期，应在处理好改革与立法之间的协调关系的基础上，安排好立法顺序，积极推进税收法治化进程，力争税收立法5-10部。
    (三)完善地方债制度，加快社会保障制度改革，防范财政风险
    防范财政风险，实现长治久安是本轮财税体制改革的重要目标之一。防范财政风险，关键要恰当评估中国的财政风险来源。当前，国内外舆论较为关注地方政府债务可能导致的财政风险。从若干大国的历史经验来看，养老、医疗等社会保障领域的资金缺口，可能是财政可持续发展的最大挑战。对于这两个方面的风险，均不容小觑。
    准确认识中国政府债务风险的“近忧”与“远虑”、“总账”与“分类账”。从总量上看，中国综合政府债务并不存在多大风险。即使单独比较地方政府债务，中国的比重也并不特别高。再加上中国的经济增长速度较快，地方政府债务主要投资于生产性资产，政府资产雄厚，比重不高加上三重保障表明中国政府债务的“近忧”不大，其风险主要来自于管理体制导致的局部风险，以及债务资金投资低效风险。
    但是，上述的这些指标均是算“总账”的结果。一旦细化到“分类账”——分别就各个地区计算其债务风险，则立刻会发现，有些地方的债务，已经以逾期、赖债或资不抵债等现象揭示出区域性风险迭起的严峻态势。进一步说，社会保障体系潜在的未来资金缺口所带来的中国政府债务的“远虑”，必须高度重视。中国已进入老龄化社会，且老龄化的速度非常快。如维持现有养老保障制度，则到2050年养老保障体系所需年度财政补贴占GDP的比重在6%以上。即使维持现有财政补贴力度不变，如所有年份的资金缺口累积到2050年一次性由财政偿还，其所需偿债资金将占当年GDP的90%左右。这还仅是养老保障体系的潜在债务压力。因此，社会保障体系的改革，不能等到出现问题才改革，要未雨绸缪。
    (四)尽快明晰财政体制改革具体方向
    财政体制安排深度影响地方政府的行为，是国家治理体系的重要组成部分，在中国具有特别重要的意义。当前应在《决定》提出的改革蓝图上，尽快明确财政体制的具体改革方向。在方案制定过程中，还应注意避免一些错误倾向，回到“分税制”的轨道，真正激发中央、地方两个活力。
    1．避免将预算改革、税制改革和财政体制改革割裂开来，重视三者之间的协调推进。2．避免单纯强调事权与支出责任相适应，以回归分税制作为财政体制改革的重心所在。在部分增加中央事权的基础上，解决好中央地方收入划分问题，依然是分税制改革的重点。3．注重激发中央、地方两个活力，当前特别要注意激发地方活力。适应、引领经济发展新常态，关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键，也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。4．设立专门委员会，为财政体制改革提供协商平台，为事权和支出责任调整提供动力机制。
    (五)落实专家和社会参与机制，以公开透明推进改革落地
    改革方案的设计出台，仅是全面深化改革的起点。财税体制改革能否真正产生获得感，能否有效促进国家治理现代化进程，还要看其落地实施情况。而改革方案的真正落地，应是建立在公开透明、广泛参与的基础上，应鼓励事前充分发表意见进行博弈，而非方案出台之后的事后博弈。
    1．建立严格的保密制度，引入外部专家深度参与改革进程。2．待改革方案初步成型之后，应邀请主要相关利益群体进行充分协商。3．高度重视部门利益阻碍改革推进问题。各个部门对于财税体制改革方案的意见可以充分表达，在充分民主的基础上还要集中统一。
    (六)开展大数据等技术创新对财税体制影响的前瞻性研究
    财税体制的改革设计，不仅根植于国家治理体系，还将受到科技创新的影响。当前，特别是信息技术、大数据等科技进步，深度影响商业运转模式和人们的生活模式，进而也将深度影响政府治理流程乃至国家治理模式的选择。财税体制改革永远在路上，我国应当高度关注并前瞻性研究相关科技创新对制度选择的影响，着力推动与现代科技环境相适应的财税改革。
    为此，应当特别关注并启动如下两个方面工作：
    其一，开展前瞻性专题研究。信息技术、大数据等科技创新对社会生活的深度渗入，对于税制选择、税收征管、预算管理、政府间收入划分等都将产生影响。所有科技创新对财税体制改革带来的冲击，都需要尽快开展前瞻性专题研究。
    其二，在充分论证、试点的基础上，以科技创新为基础推动政府流程和机构再造，提升财税治理的效率。
    (作者高培勇为中国社科院经济所所长，汪德华为中国社科院财经战略研究院财政室主任)
    来源：经济参考报