高培勇：将央地财政关系调整落到实处

    习近平同志在对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》所做的说明中指出，“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。谋划“十三五”时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。按照这一讲话精神审视当下正在推进中的本轮财税体制改革，我们不难得到这样一个基本判断：在《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）所涵盖的三个方面改革内容——预算管理制度改革、税收制度改革和央地财政关系调整中，当前最亟待多用力补齐的短板，同时也是最亟待扎扎实实落到实处的方面，当属央地财政关系的调整。
    财税体制改革亟待“协调推进”
    之所以说央地财政关系的调整是最亟待多用力补齐的短板，是因为迄今的财税体制改革进程尚不够均衡，央地财政关系的调整相对滞后。
    从中央政治局2014年6月30日审议通过《方案》算起，参照财税管理部门自身的表述，可对本轮财税体制改革的进程做如下概括：以新预算法从2015年元月一日起正式实施为标志，预算管理制度改革取得“实质性进展”；以“营改增”依计划全面推进为主线索，税制改革取得“重要进展”；围绕中央与地方财政关系的调整，财政体制改革研究取得“阶段性成果”。可以发现，有别于预算改革、税制改革在改革实施层面取得的实际进展，旨在调整中央与地方财政关系的财政体制改革，尚处于“研究”层面。进一步看，即便是驻足于研究层面的进展，取得的也是“阶段性”成果。即便是最近提及的“研究提出理顺中央与地方事权和支出责任划分的指导意见”议题，其实也系研究多年而多年未果的“研究计划”。
    深一步分析，央地财政关系的调整之所以相对滞后，同迄今围绕此议题的改革内容设计尚不够详实、具体直接相关。
    仔细地体味一下十八届三中全会和《方案》的相关表述，便可以看到，涉及预算领域的改革内容也好，涉及税制领域的改革内容也罢，既包括有顶层设计和总体规划，也包括有实施路径和具体举措。有些内容，甚至细化到了所涉及预决算的编制方法和所涉及税种的构成要素层面。然而，涉及央地财政关系领域的改革内容，就远不如这般详实。就央地财政关系调整的两个主要线索而言，无论是“进一步理顺中央和地方收入划分”还是“合理划分各级政府间事权与支出责任”，其内容都是相对抽象而笼统的，基本停留于顶层设计和总体规划层面。至于具体该如何去做，比如，究竟哪些税种划为中央税或中央分成比例多一些？究竟哪些税种划为地方税或地方分成比例多一些？究竟哪些公共服务项目属于区域性质、该明确为地方事权？究竟哪些公共服务项目属于跨区域性质、该明确为中央和地方共同事权？等等，则没有进一步提及。显而易见，无论从哪个方面讲，这些内容绝对不属于可有可无之类。
    还应当看到，本轮财税体制改革的三个方面内容不是简单的并列关系，而是有机联系、相互贯通的统一体。任何一方面的改革若不能与其他两个方面步调一致，形成合力，则不仅会削弱改革的总体效应，而且难免拖延整体改革，甚至陷整体改革于“跛脚”状态。
    事实上，迄今为止，央地财政关系的调整相对滞后已经对本轮财税体制改革的整体进程产生了明显的“瓶颈”效应。作为税制改革中的一条主线索，“营改增”直接牵涉到地方主体财源结构的重大变化。这种变化，当然要以央地财政关系的同步调整为前提。这种调整，也当然要建立在体制性安排而非权宜之计的基础之上。作为预算改革的一个基本目标，全面规范和公开透明直接牵涉到以政府性基金预算为代表的非一般公共预算格局的重大变化。这种变化，当然要牵动中央财政和地方财政，尤其是中央和地方财政之间关系格局的调整。这种调整，当然属于重大利益分配，也当然要建立在体制性安排而非权宜之计的基础之上。应当承认，恰是由于包括央地财政关系调整相对滞后在内的诸种因素的掣肘，“营改增”的全面推进已不得不放慢脚步，非一般公共预算的规范和透明进程也不得不在一定程度上打了折扣。
    “两个积极性”亟待落实到位
    与以往有所不同，作为本轮财税体制改革的一项重要内容，央地财政关系的调整被定位为“有利于发挥中央和地方两个积极性”。这一目标的确定，显然出自于地方积极性尚不够充分、亟待调动的现实判断。
    在国内外经济形势复杂多变、经济下行压力日渐加大的背景下，加快实施有利于稳增长的政策措施、促进经济持续健康发展无疑是当务之急。历史的经验告诉我们，中国经济之所以能在过去30多年中走出一条持续高速增长的轨迹，在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。在经济发展步入新常态的现实背景下，保持经济的中高速增长，仍然离不开地方的积极性。甚至可以说，在今天的中国，我们比以往任何时候都更需要地方的积极性。
    问题在于，地方积极性的调动发挥须以相对稳定的央地财政关系为前提。倘若没有旨在调动地方积极性的央地财政关系合理调整的推动，倘若离开了有利于发挥地方积极性的相对稳定的央地财政关系格局，且不说地方积极性的有效调动难以想象，中国经济的规模和质量也绝对达不到今天这样的程度。
    认识到这一点非常重要。它提醒我们，央地财政关系的调整相对滞后是当前阻碍稳增长政策措施实施效果的重要因素。只有按照统一部署给地方及时交底，让地方及早服下围绕央地财政关系调整的定心丸，一系列稳增长政策措施才可能真正落实到位，才可能真正做到精准有效。
    将视野拓展至全面深化改革的进程，还可以看到，本轮财税体制改革是作为全面深化改革的重点工程和基础工程来部署的。这是因为，全面深化改革系经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域改革的联动。其中，作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系，深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的体制格局。因而，在国家治理的总棋局中，它是一个最具“牛鼻子”效果的国家治理要素。
    毋庸赘言，财税体制改革的推进状态和实际效应不仅取决于税制改革或预算改革，而且取决于包括税制改革、预算改革和央地财政关系调整等三个方面内容在内的整体改革，尤其取决于作为中央与地方关系中最基本、最基础的层面——财政分配关系——的改革。倘若央地财政关系调整相对滞后的局面得不到及时扭转，本应发挥的“牛鼻子”效应便会异化为“拖后腿”效应。而且，其所涉及的，将不仅是本轮财税体制改革，更值得警惕的是，它还会由此扩展至以国家治理现代化为总目标的全面深化改革。
    站在当前中国发展和改革的全局立场上，可以进一步断定，稳增长、调结构，促改革、防风险，以及包括保就业、惠民生等在内的其他一系列发展和改革目标的实现，都要依赖于中央和地方两个积极性，都要建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上。这意味着，按照《方案》的要求，把央地财政关系调整落实到位，已经箭在弦上，刻不容缓。
    以“分税制”为凝聚共识的基础
    央地财政关系的调整之所以相对滞后，其原因固然可从多方面归结，但最具标识意义的一条，显然在于围绕调整的具体操作方案尚未在中央和地方之间达成广泛共识。故而，突围央地财政关系调整的籓篱，应当由探求如何凝聚共识入手。
    从历史上看，在1994年之前，中国的央地财政关系格局尽管几经变化，十分复杂，但总体上都是以“分钱制”为基础的。无论是早期的“总额分成”“收入分类分成”，还是后来的“大包干”，所“分”或所“包”的，实质都是“钱”——财政收入。只是在1994年之后，方才有了根本性的改变——由“分钱”转向“分税”。自此，方才有了中央税、地方税以及中央地方共享税等一系列新概念。也正是由于打下了“分税制”这一相对稳定的央地财政分配关系的基础，中央和地方两个积极性方才有了比翼鸟似的空前提升。因而，如果说中央和地方两个积极性比较有效的调动始自于1994年的分税制财政体制改革，那么，继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善，而不是偏离这一方向甚至另辟新径，无疑是我们的当然选择。
    不过，重要的问题在于，这里所说的分税制，系指改革之初所设定的本来意义的分税制，而非后来实际运行中走了样的分税制。
    从1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中可以看到，改革之初所设定的分税制财政体制至少具有如下四层含义：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种税统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束”。显而易见，建立在上述本来意义基础上的央地财政关系，是契合有利于发挥中央和地方两个积极性的目标的。
    令人遗憾的是，由于种种主客观因素的制约，后来的分税制实践并未将这一改革部署贯彻到底：中央和地方之间的事权和支出责任划分，始终未能明晰化、合理化；财权迟迟未能落实，作为分税制灵魂的“财权与事权相结合”原则被替换成“财力与事权相匹配”；税种划分范围变化，部分地方税甚至地方主体税种被转入中央地方共享税，本就有欠健全的地方税体系进一步弱化；转移支付制度的规划化进展迟缓，“跑部钱进”现象泛滥；地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”，分级财政管理在事实上带有了“打酱油财政”的性质，如此等等。
    对照分析的结果表明，现行央地财政关系格局存在的所有矛盾和问题，其根子并非在于分税制本身，而在于对于分税制的执行不到位。或者说，问题出在分税制的“名”与“实”不相符上。这就意味着，由走了样的分税制回归本来意义的分税制，系最有利于调动中央和地方两个积极性的央地财政关系格局选择。
    因此，当前我们面临的最重要任务，就是在分税制财政体制的旗帜下，将《方案》有关央地财政关系调整的顶层设计和总体规划具体化、精细化，接上地气，落到实处。这一结论的引申意义是，围绕央地财政关系调整的具体操作方案，理应取得地方政府的广泛认同和积极配合，在中央和地方的有效互动中最终形成。否则，即便勉强拿出了方案，也难以扎实推进。或者，即便勉强实施了，也难免再次走样。
    （作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）
    来源：光明日报