刘志彪：财税体制：全面深化改革的突破口——“全面深化改革若干问题”重大课题系列研究报告

    系统性、整体性、协同性的全面深化改革，其顶层设计将从哪里开始？如何选择改革的突破口？改革的技术路线和措施怎么安排？本文提出财税体制改革是全面深化改革的突破口和关键环节的重要命题和判断。
    一、全面深化改革的核心问题
    十八届三中全会决定（以下简称《决定》）对新一轮改革有两个最重要的、最基本的判断：第一，全面深化改革要以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用，即改革不是从政治领域或其他领域启动，而是要发挥经济体制改革对“五位一体”改革的牵引作用；第二，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，即要把政府与市场关系的处理作为全面深化改革的主导问题。
    政府与市场的关系，有两种基本的表现形式：一种是一般意义上的政府与作为微观主体的企业之间的关系；另一种是中国体制背景下的中央与地方的经济关系。在中国社会主义市场经济体制中，最重要的政府与市场的关系，不是表现为政府与企业之间的关系，而是表现为中央与地方即政府内部的经济关系。
    可以这样说，中央与地方的经济关系尤其是财税关系是当今中国经济体制的所有症结所在。如果全面深化改革战略不对地方政府这个“准公司”的经济行为尤其是财税行为进行深入研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的内在逻辑，很难找到改革的突破口和出路。
    因此把解决中央与地方的经济关系，尤其是以财税关系为核心的经济利益关系作为推进治理体系改革的枢纽环节和优先选择，是全面深化改革战略必须审慎地给予顶层设计的重要内容。
    二、财税体制调整是完善国家治理的重要基础和支柱
    《决定》在论及财税体制改革时，提出的一个极其重要的理论命题是：财政是国家治理的重要基础和支柱。这是新中国成立以来中共中央对财税地位和作用的最充分、最重要肯定。说明深化财税体制改革不仅是全面深化改革系统部署中的一个重要组成部分，而且还被提升至关乎“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度。
    第一，财政作为政府履行基本职能的经济基础，处于国家治理结构中的主体地位。只要我们抓住了财政这个“牛鼻子”，就等于抓住了实现政府治理职能、发挥市场和社会治理能力以及调节经济社会运转的几乎全部的关键问题和核心内容。
    第二，财税体制改革将会对“五位一体”的全面深化改革产生牵引效应。如环境问题，看起来是在工业领域中出现，但实质上却由财政治理不当引起。对财税的不当追求诱使地方政府对某些污染性重化工业趋之若鹜。再如过去我们在民生、社会发展和公共文化方面欠账太多，乃至引起现在比较严重的社会公平正义和贫富差距等方面的问题，主要是因为过去我国发展型财政把钱都用于搞经济建设了。所以解决中国社会、文化发展滞后等问题，必须首先扭转财政的基本性质，才能从根本上解决社会体制和公共文化的发展问题。
    第三，现行的财税体制弊端，是导致中国现实经济中几乎一切问题的根源。当今中国现实的经济问题可以概括为“六个失”，即“增长失速，结构失衡，货币失序，债务失当，产能失度，房价失控”。这些问题都有其内在的财税体制安排不当的原因。
    三、作为突破口选择的财税改革特征
    这次启动的作为突破口的财税体制改革，跟1994年的财税改革,虽然都是为了提高国家治理能力,但是具体情况已经有很大的不同。
    第一个不同在改革的目的上。上次是为了解决中央财政的困难、增加中央政府的宏观调控能力，而这一次主要目的是为了解决结构失衡和增长失速问题，以及化解地方债务危机、防止出现大面积系统性的经济金融危机问题。这次改革总的取向是中央要承担一些原本由地方政府承担的事权，但不是简单地下放财力。
    第二个不同在改革的重点上。上次重点是中央与地方之间实行分税制，由此直接导致了土地财政等问题的产生。所以这次改革重点是要围绕解决土地财政问题，化解地方政府的债务问题以及相应的银行金融风险问题。
    第三个不同在改革的内容上。上次改革是中央政府把地方政府掌控的稳定的税收拿走了，这一次是要为地方政府建立一个新的稳定的主体性税种。所谓稳定的税种，就是能够较好地支撑地方政府生存和发展的税种，具体来说就是从（奢侈品）消费、收入、房地产、遗产等收入和财富征来的税收。
    第四个不同在改革的难度上。1993年的财税改革，最主要的难点在于部分省区尤其是利税大户广东早已实施了期限较长的财政包干体制，地方担心分税制会影响地方既定的发展目标。这次改革的阻力要比20年前大得多。在利益多元化基础上全力推进存量的改革，需要更多的民众支持和政治智慧。
    四、财税改革的技术路线图和具体措施
    （1）完善立法。《预算法》作为遏制政府乱花钱的第一道防线，素有“经济宪法”之称，是公共财政的重要组成环节，更是法治社会的财政基石。新的《预算法》应体现公共财政理念，必需体现为监管、审核与实施权的分离。在实践上可先从预算的规范、公开透明做起，给《预算法》的修改提供实践基础。先实践，后完善，是一条符合中国渐进式改革特征的制度创新道路。
    （2）明确事权。《决定》指出要“适度加强中央事权和支出责任”，使中央在公共安全、医疗保健、教育、环境保护和食品安全方面承担更多责任。在明确各级政府的事权基础上，为了保证现行体制运行的惯性，可不急于改变中央地方之间现有的支出职能划分，除了推动司法权的“去地方化”改革以外，其他事权将来仍可继续由地方掌控，中央可以通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，也可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。
    （3）改革税制。在未来五年经济社会发展总的制度空间下，央地税制改革的可能路径：一是可以以“营改增”作为新一轮税制改革的突破口和改革主线。在包括金融业在内的“营改增”改革全面完成以后，中央与地方现行的对增值税75∶25的分成比例难以维持，重新划分该税种的分成比例，底限应是保持地方政府的既得收入不降。内容之二是完善事权和支出责任相适应的分税制。在进一步理顺中央与地方支出责任的基础上，调整中央与省市区之间的分税制财政管理体制，具体内容包括：调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，将消费税由涉税商品的生产环节改为销售环节征收，将其调整为地方税种；加快房地产税立法，扩大房地产税的试点范围，适时推广实行并将其打造为地方的未来主体税种；加快资源税改革，推动环境保护费改税，将排污费、环境收费项目改为环境税。
    （4）稳定税负。只有先稳定财政支出水平，才可能真正稳定税收负担。为此要控制支出规模的增幅；建立优化一般性行政支出结构的长效机制，降低行政成本；逐步压缩经济建设性支出的规模，优化公共投资领域与结构；在社保、医疗制度逐步完善的基础上，继续加大社会福利性支出比重，提升社会福利体系的可持续性和绩效，促进基本公共服务地区均衡化。
    （5）透明预算。先规范、后透明。要以《预算法》为准则，把全部政府收支关进一个“统一”的制度“笼子”，可用等式来表示为：财政收支=预算收支=政府收支。预算公开与透明化，将“倒逼”政府转变自身职能、约束自身行为方式，最终实现向“有限、责任政府”的转变。随着对“三公”经费使用情况监督的深入，社会对预算透明度的披露提出了新的要求。在现有政府公共预算公开的基础上，将来还要推进全口径公开，从中央到地方，要公开政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。
    （6）提高效率。就是要在稳定财政支出规模前提下，公共服务供给水平的提高和公共服务结构的改善，主要应该通过提高内部的管理效率加以实现。近期要重点解决财政资金的错配问题，如需要规范土地财政收支范围，将更多的资金用于民生项目，逐步改变“建设财政”的特征。可在部分地区试点公共财政预算与基金预算（尤其是土地财政）互通，可以用基金预算收入弥补公共财政预算的缺口。
    （作者为教育部长江学者特聘教授、南京财经大学校长）