刘志彪：构建国内区际产业转移的发生机制

    一、需要思考我国产业向东南亚转移，却向中西部转移态势不明显的问题
    产业转移是全球经济发展过程中的常见现象。自第一次工业革命以来，全球共发生了五轮大规模的产业转移浪潮。总体来看，前四轮产业转移呈现出由经济发展水平高的国家或地区向经济发展水平较低的国家或地区转移的发展态势。21世纪初发生的第五轮产业转移却呈现出产业在发达国家或地区和发展中国家或地区之间双向转移的新形态。一方面，由于中国经济发展水平的显著提升，伴随着土地、劳动力等生产要素成本上升，印度、越南、柬埔寨、印尼等亚洲国家的要素成本相比中国更具比较优势，这导致布局在中国的一些劳动密集型产业加速向东南亚和南亚国家转移。另一方面，自2008年全球金融危机爆发以来，为了避免制造业空心化带来的就业不足和虚拟经济依赖较重的问题，以美国为代表的西方国家提出“再工业化”战略，高端制造业呈现出向美日欧等西方发达经济体回流的态势。
    从中国国内的情况来看，为推动区域协调发展，党中央、国务院先后提出了“西部大开发”战略、“东北振兴”战略和“中部崛起”战略。为了配合三大战略的实施，中央政府和省市各级地方政府陆续出台了一系列支持政策。但从实际情况来看，其成效并不显著，东部地区的产业大规模向中西部和东北地区转移的现象并未出现。在经济全球化放缓、世界经济复苏乏力的背景下，中国经济在第五轮产业转移浪潮中面临高端制造业向发达国家回流，低端制造业向东南亚和南亚发展中国家转移的双重压力。对于像中国这样幅员辽阔的大国而言，为避免部分产业外迁带来产业空心化的风险，政府采取有效措施引导东部地区产业向中西部和东北地区渐次转移，争取在梯度转移中实现中国经济的转型升级和协调发展，这应是当前中国区域经济政策的一项重要目标。
    二、区际产业转移的影响因素
    从产业转出地的角度，影响区际产业转移的推力因素有：一是要素成本上升的推力。进入新世纪以来，长三角、珠三角等经济发达地区的土地和用工成本大幅上涨，导致经济发达地区企业的经营成本不断攀升。显而易见，生产要素成本上升的压力必然会造成产业扩散的离心力，从而导致企业作出迁移决策的动机。二是产业转型升级的推力。经济的不断发展，必然对发达国家或地区的市场需求结构产生比较显著的变化。为了适应市场需求结构的变化，经济发达国家或地区将逐步把技术含量低、市场竞争激烈的劳动密集型产业向外转移到欠发达国家或地区，进而促进产业转出地产业结构的优化升级。在生产空间受限和环境保护趋严等多重压力下，低技术、高污染、高能耗的产业将面临转移或关停的严峻压力。三是市场份额扩张的推力。在企业规模较小的时候，推动企业规模增长往往采取的是“原址扩张”的方式。但随着企业规模的逐步扩大，“原址扩张”方式将不能满足企业市场份额扩大的需求。为此，需要更多地采取“异地扩张”的方式，以充分利用其它地区的投资机会，扩大销售市场份额，优化生产地或销售网络的布局。
    从产业承接地的角度，影响区际产业转移的拉力因素有：一是营商环境改善的拉力。各国或地区可以通过简化办理流程、减少办理时间、降低办理费用等方式来改善本地区的营商环境，这有助于吸引外来企业在本地入驻。二是要素成本较低的拉力。在生产要素越丰富的地区，基于市场供求机制作用下的要素成本必然较低，因而容易吸引外部企业的迁入。三是市场需求增长的拉力。在市场经济条件下，消费市场对企业产品的需求量决定了企业或产业发展的规模。产品的市场需求量越大，相关企业就越容易获取产品生产的规模经济效应。因此，出于利润最大化的追求，企业必然会作出迁移到市场需求增长潜力较大地区的决策。
    此外，产业转出地、承接地的阻力也是区际产业转移的重要影响因素。对于产业转出地而言，促使企业继续滞留在本地的因素重点包括以下两个方面内容：其一，产业集聚发展的路径依赖。在集群发展态势较好的地区中，企业嵌入原产地生产关系网络和社会关系网络越深，因而发生产业转移的成功概率越小。其二，沉没成本的存在。当一项资产的专用属性较强，特别是地理专用属性较强时，则比较容易形成企业发展的沉没成本。在这种情况下，企业进行迁移决策时就会慎重考虑“去留”问题。对于产业承接地而言，产业配套不完善和市场体系不健全是阻碍承接产业转移的重要因素。经济欠发达地区普遍存在的一个问题是产品结构粗放、市场竞争能力不强，经济发展水平相对较低。在这样的生产力水平下，欠发达地区的很多产业部门还未得到充分发展，导致产业配套能力较弱，从而阻碍了发达地区向欠发达地区的产业转移。
    三、有序推进中国区际产业转移的改进策略
    推动区际产业转移应该着眼于实现破解东部地区产业发展的路径依赖、提升中西部和东北地区产业配套能力、健全和完善中西部和东北地区市场体系三个方面的目标任务。基于此，我们对有序推进我国区际产业转移提出如下改进策略。
    第一，推动集群式产业转移。从产业承接地的角度分析，通过完善和延伸产业承接地的上下游产业链，实现对转移产业的“集群式承接”可以有效破解产业发展的路径依赖。这是因为，产业承接地如能充分利用自身在要素成本、能源资源禀赋等方面的比较优势，逐步推动迁入企业与本地生产要素的有机融合，同时对产业配套、市场环境等方面进行完善，即可使产业承接地形成与产业转出地同样有效的产业集聚效应，就有可能带动本区域产业集群发展，进而发挥集群内核心企业的示范与带动效应，吸引上下游配套的生产企业、研发结构、服务机构向产业承接地进一步集中，最终实现产业承接地的集群式发展，并逐步向产业链中高端攀升。
    第二，提高产业配套能力。在提升产业配套能力方面，考虑到产业园区是我国产业发展特别是工业发展的重要载体和平台，中西部和东北地区相关部门应以产业园区的产业配套能力提升为主攻方向，重点围绕园区支柱产业和重大项目，梳理产业链重点企业名单，准确掌握企业的核心诉求，进一步完善政策响应机制，加强对企业在用工、用地、资金等多方面的政策支持。同时，注重以“补链”方式构筑和强化产业承接地重点产业的全产业链竞争优势，以产业集群的集聚优势和产业配套的完善优势增强对外来企业的吸引力。
    第三，培育和发展中心城市。对于中西部和东北地区而言，其重点在于中心城市的发展壮大。有必要加快提升中心城市的发展能级，为产业转移提供有力经济支撑。一是提升中心城市发展规模。加强中央和省级政府的政策和资金支持，通过加大重大项目、重大投资在中心城市的布局显著提升中心城市经济总量。二是加强基础设施建设。推动完善交通基础设施，逐步强化和提升中心城市在城市群中的枢纽地位。推动完善公共服务设施，显著提升城市公共服务发展水平。
    第四，优化区域营商环境。为减少产业转移的市场阻力，中西部和东北地区相关政府部门应致力于为促进区际产业转移营造公平公正的市场环境，保障并实现在产业转移过程中各市场主体间的平等竞争。首要前提是实现政策公平，要彻底清理各级政府在能源资源等生产要素上的价格干预政策，尽快实现同等要素同等价格，使企业真正站在同一起跑线上公平竞争。在此基础上，构建面向所有企业的普惠性产业政策，有效减轻企业在产业转移过程中的税费负担，破除产业转移的隐形行政壁垒，实现产业转移所需的各种生产要素在市场经济规律下自由流动。
    第五，构建区域协调发展新机制。从统筹全国区域协调发展的角度出发，推动国内产业的有序转移需要系统谋划、循序推进，首要任务是推动区域政策从倾斜性向功能性转变，以实现区域发展的整体性和协同性。要加强各省市之间的横向联系，引导和推进省际、市际之间构建基于“区际协同、优势互补、利益共享”的产业转移常态化合作机制，引导各地区基于比较优势原则进行合理分工、优化发展，实现区域良性互动、优势互补。
    作者： 江苏省社科院区域现代化研究院 王树华；长江产业经济研究院 刘志彪  来源： 南京大学长江产业经济研究院 2023年03月20日