于长革：深化税收制度改革的基本思路和政策建议

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确提出， “深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。税收制度是财政分配体系服务全局的重要机制，税制改革要与各方面的综合配套改革相呼应。要从中国实际出发，借鉴国际经验，加快建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。
    一、中国税收制度改革回顾
    从时间线索来看，中国税收制度改革可划分为三个阶段。
    (一)1978—1992年，逐步形成适应有计划商品经济的复合税制体系
    根据对外开放的需要，开征了中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、个人所得税;第二步利改税后，将工商税一分为四：产品税、增值税、营业税和盐税;陆续开征了国营、集体、城乡个体工商业户、私人企业所得税和个人收入调节税，国营企业工资调节税、奖金税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等。同时，为促进对外贸易的发展，实行了出口退税政策。以流转税和所得税为主体、其他各税配套并存的多环节、多税种、多层次调节的复合税制体系逐步形成。
    (二)1993—2002年，初步建立符合市场经济发展要求的新税制
    适应市场经济和分税制财政体制改革的需要，从1994年1月1日起，我国对税收制度进行了大幅度的改革与调整。一是建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度。二是健全和完善所得税制度。从1994年开始统一内资企业所得税，相应取消国有企业调节税。同时，将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制。三是把原征收产品税的10个农林水产品税目与原农林特产农业税加以合并，改称农业特产税。四是多次自主降低关税税率，改革和完善关税制度。五是进一步扩大资源税征收范围，对开发经营房地产的增值部分开征土地增值税，将对股票交易征收的印花税改为证券交易税，取消集市交易税、牲畜交易税、特别消费税、奖金税和工资调节税，研究准备开征遗产税，逐步建立了符合社会主义市场经济要求的复合税制体系。
    (三)2003年至今，完善税收制度，加强非税收入管理
    一是在1994年工商税制改革的基础上推行了新一轮税制改革，对税收制度做了结构性调整：2004年，在东北老工业基地部分行业进行增值税转型试点，并于2009年1月1日向全国推广;从2006年1月1日起，个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准，从800元调整到1600元，2008年3月1日上调至2000元，2012年9月1日又上调至3500元;2007年企业所得税法草案在十届全国人大五次会议上审议通过，从2008年1月1日开始正式实施;修订了耕地占用税和城镇土地使用税，统一了车船税。二是全面推行农村税费改革。在2000年对安徽全省进行农村税费改革试点的基础上，逐步扩大试点范围;2004年改革粮食流通体制，对农民实行直接补贴，全面取消了除烟叶外的农业特产税;2006年在全国范围内取消了农业税。三是以政府“收支两条线”改革为标志，狠抓了非税收入管理工作。2007年，国家已明确规定非税收入全口径列入政府收入大类。
    综上所述，我国的税收制度改革从1979年开始起步，历经税制的恢复、税种的增加和税制的健全，特别是经过1994年新税制改革与近年来的逐步完善之后，现已初步建立了较规范的新型复合税制体系，有力地促进了财政经济的发展，形成了稳定的财政收入增长机制。1978—2012年，财政收入从1132亿元增长到1 17210亿元。稳定的收入增长机制保证了社会经济的稳定，中央宏观调控能力显著提高，国家拥有充足的财力调控经济运行，促进了国民经济持续、快速、平稳发展。
    二、当前中国税收制度中存在的主要问题
    从税制改革最初设计目标来看，我国税制建设的“主基调”是基本上建立和健全了以增值税、营业税为主体的间接税和以企业所得税、个人所得税为主体的直接税体系。但也必须承认，税制改革还有许多领域需要拓展和创新。特别是面对经济社会发展的新形势、新变化，当前税收制度中仍存在许多亟待解决的问题。
    (一)间接税比重明显偏高
    近五年我国间接税占比均超过65%。间接税比重偏高易推高物价，抑制消费需求和增加低收入者“税痛”，税制结构对于缩小收入差距和经济社会转型的功能明显偏弱。
    (二)超额累进税占比过低
    我国直接税占比较低，累进性调节范围仅覆盖工薪收入者中的7%(全体居民约2010)，基本没有体现出税收的自动稳定器功能。而在美国，联邦政府收入超过40%来自个人所得税，如果加上工薪税，占比达到80%左右。美国经济波动中，超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能——经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动跳高升档，为经济降温;经济衰退期收入下降时，边际税率自动下降，为经济升温。
    (三)宏观名义税负与实际负担存在偏差
    目前，我国的狭义税负并不高，但居民和企业实际负担却较重，二者存在较大偏差。究其原因主要在于我国存在大量的非税收入，如政府性基金和收费等，从而造成非税收入占比过高。2012年，狭义宏观税负仅为19.4%，而全口径的政府收入占GDP的比重高达35.6%，具体见表。
    (四)收入划分不合理，地方税体系不健全
    1994年分税制改革后，中央与省为代表的地方政府之间初步搭建了分税分级财政体制框架，但应有的地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源，对政府间财政关系产生了消极影响，成为地方基层财政困难、“土地财政”和“隐性负债”等问题的重要制度性因素之一。
    (五)税收优惠政策管控不严
    近年来，我国税收优惠政策使用不当，既有该给未给的问题，更有不该使用却广泛使用的问题，变相使用(如财政返还)问题尤为严重。税收优惠政策体系缺乏通盘考虑，没有结合法制进行整体设计。例如产业优惠方面的政策不成体系，存在大量的区域优惠，各地攀比之风盛行，不利于税收调节作用的发挥。
    三、国外税制改革的趋势及借鉴
    近年来，国外的税制改革体现出一些新的特点：一是顺应经济全球化的需要，一些发达经济体在反复探索直接税和间接税的均衡点，讨论一些本身税收规模不大、但是对社会影响比较大的税收问题，比如遗产税等。二是发达国家总体宏观税负呈现下调。三是有增有减的税制结构性调整成为突出要点，减税总体上仍是税制改革的主线，降低社会保障税税负、鼓励就业成为最近税制改革重点。四是开源增收，环境资源税收等成为重要的关注点，为应对金融危机而对金融风险相关因素的征税也在探讨之中。
    总的来看，如下税制改革国际经验值得我们借鉴：宏观税负下降趋势开始显现，传统税基正在面临结构性调整，发达国家又开始重新重视间接税为主体的税制结构的优势，减税与增税互补成为显著特点，选择性征税成为普遍性征税的重要补充，税制优化更加强调社会功能。
    当然，发达经济体现阶段强调的重点未必就是我国税制改革应该强调的重点。比如美国的遗产税讨论了多年，尽管美国顶级富豪在纽约时报发广告反对取消遗产税，但后来出台的法案要求到2010年取消遗产税，然而遗产税仅仅停征一年以后，又重新恢复了征收。至于我国，“缩差共富”是不可回避的重大现实问题，发达国家关于税制的探索对于我国具有借鉴意义，但是决不能直接照搬。
    四、深化税收制度改革的基本思路和主要任务
    新一轮税收制度改革的基本思路是：稳定宏观税负，即大体稳定政府性收入占GDP的比重;优化税制结构，提高直接税比重，降低间接税比重，扩大资源、财产、环境类税收，健全地方税体系;合理分权，建立与三级政府事权和支出责任相适应的税收征管体系。
    (一)稳定广义宏观税负
    一国政府性收入占GDP的比重可称为宏观税负。目前，国际和国内计算宏观税负的口径有所不同，主要包括狭义宏观税负、中义宏观税负和广义宏观税负三类。其中，狭义宏观税负是指税收收入占GDP的比重;中义宏观税负是指税收收入和社会保障缴款收入之和占GDP的比重，国际货币基金组织(IMF)和经济合作发展组织( OECD)使用该口径;广义宏观税负中的“政府性收入”存在不同的计算口径，主要差异在于对国有土地使用权出让收入的处理上，我国大量土地归国家所有，扣除征地拆迁补偿后的国有土地使用权出让收入理应计人政府收入，因此广义宏观税负应包括公共财政收入、社保基金收入、政府性基金收入以及国有资本经营收入，本文使用该口径。
    依据上述广义宏观税负的计算口径，2012年，我国包括公共财政收入、社会保障收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入在内的全口径政府收入，即广义宏观税负占GDP的比重为31. 57%。笔者认为，我国宏观税负水平不宜再继续提高，应保持稳定。同时，在国民收入分配中，要降低企业主要是垄断和资源性行业的收入占比，提高居民收入占比。
    (二)增加和扩大广义税基
    清理不够合理、不够规范的收费和政府性基金，减少、规范非税收入与政府性基金收入，不需要单列的基金要加快整合，该取消的取消，该合并的合并，逐步将其收入纳入税收。原事项的资金需求通过税收自然增长和常规预算方式予以解决，如以开征房产税的方式增加房地产税收，挤压逐步替代、减少部分土地出让金的规模。进一步加大费改税力度，创造条件尽快将社会保险费转为社会保险税。同时，开辟新税种，例如环境税、遗产赠与税等。
    (三)优化税制结构
    一是优化税制类型结构，提高直接税比重，降低间接税比重;二是优化税种结构，扩大资源、财产、环境类税收。
    1.改革增值税。按照分行业稳步推进的策略，积极推进“营改增”改革，加快营改增进程。下一步应选择建筑业、电信业以及与目前试点行业关联度高的生产性服务业在全国全面推进。营改增行业改革基本到位后，应适度降低增值税基本税率水平，进而降低间接税占比;简并优惠税率档次，规范税制，促进行业间公平竞争;尽快将不动产所含税款纳入抵扣范围。
    2.改革消费税。将已成为日常生活用品的消费品剔除(如护肤护发品)，将污染重(如电池)、能耗大产品(如大排量轿车)以及奢侈消费品(如私人潜艇、私人飞机)纳入征收范围;对重污染、高耗能、高档奢侈品实行高税率，对节能和环保产品实行低税率或免税;对烟草、成品油仍保留生产环节征税，将其他品目(如奢侈品)的征收环节后移到消费环节。
    3.改革资源税。尽快将煤炭及其他非金属矿原矿、铁矿及其他金属矿等具备条件的税目改为从价计征。对于目前不具备从价计征条件的税目，提高单位税额;扩大资源税征收范围，将水、森林、草原、湿地、滩涂等资源一一纳入;坚持清费立税的原则，将资源税改革与资源收费改革协同推进。
    4.开征独立的环境税。将目前与环境保护有关的收费项目改为税收，即以“费改税”路径开征独立环境税;逐步将适用范围扩大到更多排放量大的污染物，在全国一次性推广，
        
    税率设定遵循“先低后高”的原则。
    5.改革个人所得税，扩大覆盖面。建立综合和分类相结合的纳税制度，除资本利得外，先易后难，将个人各类收入均纳入综合课税范围;下调综合所得的最高边际税率，减少税率档次;以家庭为纳税单位，建立差别化费用扣除制度。
    6.改革房地产税。要加快整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，及时总结上海、重庆房产税试点经验，统筹推进房地产税费改革。建立基层社区、地方辖区公众参与制定、优化房地产税规则的机制;下调过高的住房用地税负，提升过低的工业等用地税负，合理设定公共设施、行政用地税负，提高城乡建设用地综合利用效率;简并流转交易环节税费，重点发展保有环节房地产税，将住房流转带来的增值收入纳入个人所得税改革统筹考虑;计税依据为房屋、土地评估价值，合并评估征收。税率设定要严格区分住房类型，基本住房扣除，改善性住房低税率，享受与长期投资性住房中度超额累进税率，投机性(短期持有)住房高度超额累进税率。赋予省级政府一定的法规政策制定权，如基本住房扣除、税率设定、实施节奏等，建立、发展评估机构，改进评估方法。
    7.推进社会保险费改税。适时将全国社会保险费统一由税务部门征收，妥善安置原社会保险经办机构和人员;实施社会保险费改税，开征社会保障税。在社会保险费统一由税务部门征收后，通过一段时间的运行，在总结经验的基础上建立社会保障税制度。
    (四)合理适度分权
    一是发挥中央和地方两个积极性。在强化中央税收立法权、征管权和监督权的基础上，适时适度向地方两级政府下放部分税收立法权和政策选择权。可考虑将一些区域范围小、流动性弱、零星分散、征收成本较高的地方税种，如房地产税、财产税和环境类税收的设置权、政策选择权和征管权划归地方，并相应建立人民群众和利益相关方的民主参与协商机制，以最大限度维护当地居民的利益，同时不损害中央政府和其他地区的利益。
    二是调整国税、地税征收管理范围。将中央税、中央地方共享税的征收管理权划归国税;将地方税征收管理权划归地税，社会保险缴费征收管理权限与个人所得税保持一致。
    (五)建立健全与经济、社会发展相适应的基础数据统计系统
    税收制度改革，特别是资源税改革、房地产税改革和个人所得税制度等改革都需要与之相关的基础信息作为支撑，包括个人、家庭和企业的收入信息、财产(动产和不动产)信息以及国家、集体和个人的资源信息等。这些信息的收集、处理也构成经济社会管理水平提高和长治久安的基础条件。当前和今后一个时期，配合公共财政建设和价、税、财改革，要加快建立健全与经济、社会发展相关的基础数据库及其联网系统，完善各类基础数据统计体系，为改革提供强有力的技术支撑。