于长革：中国式财政分权与公共服务供给的机理分析

    一、引言
    在我国，公共服务与公共产品是通用的，并没有对公共服务的概念加以严格的界定。温家宝总理2004年2月21日的讲话中对公共服务的定义是见诸报端的最早的界定，他在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。概括起来，公共服务包括公用事业和基础设施等基础性公共服务，科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务，教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务，以及军队、警察和消防等公共安全服务。
    与私人产品不同，公共产品和服务具有联合的、共同的、公共的消费性质。它具有消费的非排他性和生产的非竞争性两个基本特征。在市场活动中，追求自身利益最大化是市场活动主体的理性行为，而公共产品的共同消费性很容易使消费者“免费搭车”。这就决定了市场无法有效提供公共产品，必须由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况也必将由政府自身加以纠正。因此，公共服务的有效供给是公共财政的一项重要职能。
    新中国成立后，我国建立并实行高度集权的计划经济体制和财政管理体制。十一届三中全会以后，我国开始了市场化取向的经济体制改革，以分权为特征的财政体制转型也随之启动，从财政包干体制到分税制，逐步在全国范围内建立了分税分级的财政管理体制。分税制作为一次重大的制度创新，在加强中央政府的宏观调控能力、激发地方政府发展经济等方面发挥了积极作用。但是，作为一种新的尝试，中国式财政分权体制并不完善，经过十几年的运行实践，其自身存在的问题和不足逐步显露。加之政府官员晋升激励机制的影响，造成中国GDP高速增长的背后却是公共服务供给的总量不足、质量低下以及地区和城乡间的严重不平衡。也就是说，中国式财政分权是导致我国公共服务供给存在诸多矛盾和问题的关键因素。要解决这一问题，必须从完善体制机制入手，进一步深化财政分权改革，以便从根本上改善我国公共服务供给状况，真正实现基本公共服务均等化。这正是本文的研究目的所在。
    二、中国式财政分权的主要特征
    自20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革。这些变革的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。中国财政分权改革于1980年开始启动，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立了以分税制为核心的分级财政体制框架。
    传统的财政分权理论植根于发达的市场经济国家，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有一定的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准。二是在最低限度上，地方政府拥有2-3个地方税种的税基和税率控制权。三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付。四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限都归属地方。五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责[1]。由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权制度多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国政治、经济、社会和文化制度基础之上的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征。
    1.经济上的分权和政治上的集权并存
    相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其导致的直接结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，进而形成了地方政府官员只唯上不唯下的局面。
    2.中国式财政分权是“自上而下”的
    传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比由中央政府向全体选民提供任何同样的产出量有效得多。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供时效率更高[2]。因此，传统的财政分权是“自下而上”的。但从我国来看，情况却大有不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动，并使财政体制改革成为经济转型的突破口，率先实施。也正是由于上述原因，从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项改革措施均由中央制定政策，地方负责执行。因此，中国式财政是“自上而下”的。这在一定程度上直接导致基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共服务供给能力严重不足。
    3.政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督
    传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进。但在中国，长期以来一直实行限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国不起作用，政府的公共服务供给行为根本受不到居民流动的约束。
    三、中国式财政分权与GDP竞赛的形成
    关于中国财政分权改革的绩效，虽然有少数学者通过实证分析得出了中国财政分权与经济增长负相关的结论[3-4]，但大多数文献均证实，中国的财政分权改革对地方政府发展经济构成了强大激励，有力地促进了经济增长。其中，最具代表性的观点是钱颖一、Weingast等人提出的“中国特色的联邦主义”。该理论认为，中国地方政府的强大激励有两个基本原因：一是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把许多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。二是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把许多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，致使地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方留存就越多，其中预算外收入则100%留存。这些激励使得地方政府有极高的热情维护市场，推动地方经济增长[5-7]。
    中国式财政分权的主要特征之一就是经济上的分权与政治上的集权并存。中国是一个中央集权的国家，中国式财政分权改革始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地方政府官员的政绩考核与任免，即具有集中的人事权。改革开放以后，党中央将工作重心转向经济建设，经济改革与发展便成为各级党委、政府的头等大事，经济绩效也就成为干部晋升的主要指标。因此，中央设立了以GDP为核心的考核机制，以激励地方政府贯彻中央的政策意图。在这种政治体制和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长（否则在政绩考核中被一票否决），而且要提升根据GDP等指标进行的排名。在这种背景下，地方政府官员为了政绩，有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的、自上而下的GDP标尺竞争[8]。这种以GDP为主的政绩考核机制和官员任免制度构成了地方政府发展经济的又一强大动力。
    在中国式财政分权体制下，中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，形成了GDP增长的经济激励机制。此外，中央政府将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，根据经济增长绩效提拔官员。在这种政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长，而且还要根据GDP等指标排名竞争政绩大小。追逐政绩的动机构成了地方政府官员竞争GDP增长率的强大激励，形成了GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构（资源按照“块块”配置）下，上述经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为GDP更快增长而进行着激烈的竞争，从而促进了各地区经济的快速增长，进而实现了中国近年来GDP超预期的高速增长。
    四、GDP竞赛与公共服务供给的严重短缺和不平衡
    诚然，中国式财政分权所导致的GDP竞赛创造了中国近30年来的“增长奇迹”。但是，这也是有代价的，并且其代价是昂贵的。在GDP竞赛中，地方政府官员只关心自己任期内的经济增长指标高低，而教育、科技、医疗卫生等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法“兑现”为经济增长[9]，因此被长期忽视，并直接导致了公共服务供给的严重短缺和不平衡。
    1.公共服务供给严重不足
    在中国式财政分权体制下，传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制均不存在，政府在公共服务供给方面应有的来自居民的民主评议和监督不能奏效。其直接导致的结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被高度重视，而公共服务供给却被长期忽视。由于不同类型的财政支出对经济增长的作用是不同的[10]，在政绩最大化目标的激励下，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权力，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本（如FDI）的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等公共服务支出却被长期忽视。这种重经济增长、轻公共服务供给的财政支出结构在分税制运行十几年来愈演愈烈，直接导致除基础设施发展较快外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。
    20世纪80年代以来，我国财政性教育支出在绝对数上有较大增长，由1980年的114.2亿元增加到2006年的4752.7亿元，占财政支出的比重也由9.29%上升到11.76%。但财政性教育支出占GDP的比重却逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%。这一比重与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%”这一目标相差甚远，也与世界5.1%的平均水平相差2.6个百分点，与发展中国家4%的平均水平相差1.5个百分点。教育投入不足，使得我国教育设施落后，教师待遇偏低，教师流失严重。同时，许多学校为了筹集经费，不断增加教育收费，学生负担加重，导致近年来中小学生辍学人数增加，教育普及水平及总体教育发展水平低下，人均受教育程度依然较低。
    与教育相比较，我国财政用于科学研究投入的情况更差，支出水平一直偏低。20世纪80年代以来，发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5%-3.0%之间，而且其增长速度高于同期GDP的增长速度。而我国的财政性科学事业支出（含用于科研和政府投资）虽然从1980年的64.59亿元增长到2006年的1688.5亿元，但其占GDP的比重却有所下降。财政科研支出占GDP的比重，1978-1986年间保持在1%-1.5%之间，1987年以后则从未达到过1%，1995年为0.52%，1996为0.51%，2006年也仅为0.8%，远远低于我国有关法律规定的研究与开发经费占GDP的比重不低于1.
    5%的要求。
    与教育、科技支出相比，医疗卫生事业支出的境况堪称最差。1991-2005年，我国卫生总费用从总量上呈现逐年增长的态势。在卫生总费用中，政府预算卫生总量也在逐年增长，从1991年的202.3亿元增加到2005年的1026.99亿元，但其占卫生总费用的比重却在不断下降，从1991年的22.8%下降到2005年的11.9%。根据世界银行提供的《1997年世界发展报告》，1991-1995年，政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重美国达16.9%，英国为14%，泰国为7.6%，而我国仅为0.4%，2006年也仅为1.38%，远远低于其他国家[11]。
    2.城乡间公共服务供给相差悬殊
    在计划经济体制下，我国长期实行农业反哺工业的政策，本应由财政提供的农村公共产品（如农村义务教育、社会保障、医疗卫生等），一直主要由农民自己承担。这种制度很快就构筑了我国城乡间公共服务供给的差距。近年来，为了减轻农民负担，农村公共产品的供给职能逐步回归财政，由基层财政负责提供。由于我国实行的是单一制国家结构，上级政府对下级政府具有绝对权威，因此，在中国式财政分权体制下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收，从而导致政府层级中级别最低、处于绝对劣势的乡镇财政事权膨胀、财权匮乏，而转移支付又无济于事，致使基层财政入不敷出，困难重重，有限的财力根本无力为农村地区提供公共产品。这直接导致了农村基本公共产品日益短缺，致使原本就存在的城乡差距扩大，呈现出严重的不平衡特征。
    以公共卫生为例，据有关学者的估计，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人进行过度的医疗保健消费，而大部分农民却难以享受基本的医疗保健。2000年，世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性进行评价，中国排在倒数第四位[12]。城乡公共服务供给的严重失衡使农村居民，尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障，直接限制了农村人口素质的全面提高，也在一定程度上扩大了城乡收入差距。
    3.地区间公共服务供给极不平衡
    为了调动地方发展经济、增加财政收入的积极性，1994年的分税制改革按照“存量不动，增量调节”的渐进式原则，仍然保留了按基期年地方既得财力确定财政体制支出基数的做法。因此，分税制只是旧的财政收入分配制的补充，而不是取代财政包干制。改革前全部的转移支付制度基本上被完全保留下来，只是在其中加入了两项新内容——税收返还和过渡期均等化转移支付。然而，税收返还实际上是非对应性的，具有很强的刚性特征，并且按照增值税、消费税的增值率为基数计算。显然，这种转移支付体制有利于东部发达地区，而不利于工业不发达的中西部地区。1998-2001年，税收返还占转移支付总额的比重平均达62.1%，各种专项补助占20.1%，而过渡期转移支付（包括对民族地区的转移支付）平均只占1.3%。这意味着转移支付的80%以上是扩大地区差距的，而对欠发达地区财政的支援力度很弱[13]，从而进一步扩大了地区间的财政经济差距。
    在这样的财政分权机制作用下，东部地区因为拥有各方面比较优越的条件，加之新体制的进一步激励，从而获得了相对于中西部地区更加优越的发展条件和机遇，因而取得了相对更好的经济发展绩效。而中西部地区由于各方面条件原本落后于东部地区，新体制虽然也赋予了一定的激励功能，但相对于东部地区激励效应明显存在差距。因此，中西部地区与东部地区同时取得了财政经济的大发展，但发展速度相差悬殊，导致地区间的差距日益扩大，形成了东、中、西部由富向贫明显的梯度分布现状。OECD于2006年发表的研究报告指出，衡量省际间人均财政支出不平等的泰尔指数已从1995年的0.16上升至2003年的0.21，衡量省际间人均财政收入不平等的泰尔指数已从1995年的0.22上升至2003年的0.35[14]。这组数据不仅反映出省际间财政收支差距的扩大，而且直接反映出我国地区间公共服务供给严重失衡的现状。
    五、结论和政策建议
    通过上述分析，我们可以得出如下结论：在中国式财政分权体制下，追逐本地区经济利益的动机和以GDP为核心的政绩考核机制构成了地方政府发展经济的两大动力。在中国的M型经济结构下，上述双重激励机制驱使地方政府为GDP更快增长而激烈竞争，从而造就了中国近年来GDP的高速增长。但是，GDP竞赛也是有代价的，它使地方政府只关心本地区的经济增长速度，却长期忽视教育、科技、医疗卫生、社会保障等公共产品的提供，从而直接导致了我国公共服务供给的短缺和城乡间、地区间的严重不平衡，不仅影响着广大人民的生产与生活质量，而且进一步扩大了我国的收入分配差距，致使经济增长与社会公平之间的矛盾日益加剧，严重威胁着经济社会的协调可持续发展，亟须进一步改革和完善现行财政分权体制，努力提高公共服务供给水平，真正实现基本公共服务均等化。
    1.明确界定政府间的事权和支出责任
    根据公共产品的层次性，结合我国具体国情，中央和地方各级政府间的事权和支出责任的划分应做如下调整：(1)国防、外交、国家安全、海关、货币发行及金融监管、对外贸易政策、国界及省（自治区、直辖市）界勘定等国家主权性公共物品，属于中央政府专有责权范围，但地方政府也要承担一定的辅助性、配合性执行与管理责任。(2)法律、制度、政策性公共物品的决策、管理、监督性责权属于中央政府，地方各级政府拥有对中央制定的宪法、法律、行政法规、部门规章、制度和政策的执行性责权，以及因地制宜制定与修订、创新地方性法规、规章、制度和政策的机动性责权。(3)司法、治安与公共行政服务应由中央制定标准和原则，并执行监督，地方各级政府负责具体执行和管理。(4)收入再分配与区域经济社会协调发展的效益外溢性较强，其决策性、监督性责权应集中于中央政府，基层政府负责执行性管理。(5)市场秩序、经济稳定、增长与就业的基本决策和监督责权应集中于中央政府，执行性责权相应配置于各级政府。(6)交通设施、邮政电讯、电视广播与空间资源（电讯频道和航线）管制，全国性干线规划与组织、跨省区国家级大公司规制与拆分以及空间资源管理的责权配置于中央政府，地方区域内干线规划与组织、公司规制与拆分的责权配置于地方各级政府。(7)资源开发政策和环境保护标准的决策与监督责权属于中央政府，具体执行与监管责权应主要配置于各级地方政府。(8)市政设施、消防、自然垄断行业管理、公园及其他公共服务设施应由基层政府按照属地原则分工负责。(9)教育应由中央政府制定标准，地方政府负责布局规划、具体实施与管理。(10)基础科研的效益外溢范围跨省份的由中央政府负责，效益外溢范围为地方区域内的分别由地方各级政府负责。
    2.合理划分政府间的财权
    目前，我国税收体制存在的税权高度集中问题直接引发了地方政府预算外资金和政府性债务的膨胀。赋予地方政府必要的税收立法权和相关政策制定权，是解决上述问题的重要措施。适应规范化财政分权的需要，中央政府应赋予地方政府相对独立的财权，包括必要的税收立法权和一定的政策制定权，允许地方政府自主开辟地方税种和税源，以使地方政府获得适量的、用于提供公共产品的资金。当然，作为权力制约，中央政府必须享有地方税收法律法规和政策的审批权。此外，我国要借鉴国际经验，进一步规范各级政府间的税收收入划分办法，保证各级政府都拥有主体税种，以确保中央政府有能力调控总体经济形势，地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。
    3.构建规范的政府间转移支付制度，促进基本公共服务均等化
    考虑到我国目前基层财政十分困难的客观情况，现行政府间转移支付结构明显不合理，应做如下调整：缩小经常性专项补助所占比例，提高一般财力补助的比重，具体调整幅度为一般财力补助占65%，经常性专项补助占30%，临时性自然灾害救济补助占5%，以提高地方政府对一般公共服务的保障能力和财政自主化程度。同时，要进一步规范政府间转移支付的分配依据与方法。彻底改变过去的“基数法”和“讨价还价”的分配方式，全面采用“因素法”，将所有项目和资金的分配全部纳入科学化、规范化的轨道，以避免随意性，提高透明度。要切实加快政府间转移支付制度的法制化建设，尽快将转移支付的目标、原则、范围、形式和标准等以法律形式加以规定，使转移支付制度在法制轨道内有序运行。
    4.加快调整财政支出结构，努力增加政府公共服务投入
    一是进一步加大对“三农”的投入，增加对农田水利、农业生态环境建设、农村道路、电网、供水、通讯等公共基础设施的投资，提高对农村教育和医疗卫生事业的投入，改善农村地区的生产和生活条件，提高农民的生活水平，缩小城乡差距。二是切实增加教育投入，加快建立完善的义务教育体系，为城乡居民提供均等的受教育机会，进而使他们获得均等的就业机会，彻底改变城乡居民因受教育程度不同而导致的城乡收入差距日益扩大的局面，以维护社会公平。三是彻底改变以基层财政为主安排公共卫生支出的制度，加大中央和省级政府在公共卫生支出中的比重，确保公共卫生支出足额到位。在支出安排上，要优先保证预防保健支出的需要，以增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力。四是进一步加大社会保障支出力度，在完善“三条保障线”制度的基础上，扩大社会保障覆盖面，尽快建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
    5.建立健全科学的政府绩效评价体系，完善干部选拔任用制度
    尽快调整官员晋升考核机制，逐步淡化GDP增长及与之相关指标在考核体系中的重要性，将晋升地方政府官员的标准转到辖区内居民福利和公共服务水平的提高上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系，使居民通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，以提高地方政府提供公共服务的质量。此外，中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家地位[15]，降低他们在资源配置中的作用，以减少中央对地方政府的倚重，降低相对绩效评估的激励作用，从根本上消除GDP竞赛对公共服务供给所造成的诸多弊端，促进经济社会协调可持续发展。