葛延风 喻东：抓住关键问题，切实转变政府职能

    加快推进行政管理体制改革、转变政府职能的意义如何强调都不过分，而改革的核心是切实转变政府职能及行政方式，而非简单的机构调整和权力再分配。
    改革开放以来特别是十六大以来，我国在转变政府职能方面取得了很大进展。但受多方面因素影响，我国政府的行政方式仍然存在诸多问题和挑战，主要是不同层级政府间责任关系不清，部门间职责关系不顺，决策和执行方式落后以及监督和制约机制不完善等；政府与市场的关系仍然存在很多扭曲，在社会管理领域也存在政府责任过大、压力过大等问题，必须进一步加快推进改革，核心是明确并切实转变政府职能及行政方式。一方面，要切实理顺不同层级政府在不同领域的责任范围和责任关系；进一步明确不同部门之间的职责，推进决策和执行分开，完善协调机制。另一方面，要进一步推进决策的民主化、科学化，推进服务和管理的规范化，完善多元监督体系，改革考核评价体系，强化对公权力的约束，强化问责。
    我国在转变政府职能方面取得了明显进展，但问题和挑战仍然非常突出
    ——我国在转变政府职能方面成效明显
    改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制建设要求，我国在转变政府职能方面进行了积极努力，并取得了很大进展。一是明确了市场经济条件下政府的基本职能范围和建设服务型政府的目标。党的十六大报告明确把政府职能界定为 "经济调节、市场监管、社会管理和公共服务"。围绕这一定位，党的十六届三中全会、十六届六中全会、十七大、十七届二中全会以及十八大，都把进一步转变政府职能确定为重要的改革和发展目标，提出了明确的改革方向。二是围绕所确定的政府职能目标，对政府的组织机构和职能进行了多次调整。迄今为止，已经进行了六次机构改革，削减了大量直接管理经济活动的部门及职能，强化了宏观经济调节、市场监管、公共服务和社会管理领域的机构建设及相关职能。三是强化了规范政府职能和行为的法制建设。陆续出台了《行政复议法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》等一系列重要法律法规和规范性文件，大大推进了依法行政。四是突出了服务型政府建设。在经济领域，行政审批制度改革稳步推进，强化了对市场经济活动以及各类市场主体的服务职能；在社会保障、教育和医疗卫生等公共服务领域全面强化了制度建设，大大增加了政府投入，服务水平不断提高；在社会管理领域，面对日趋复杂的社会组织方式，不断创新社会管理方式，重视服务和管理的结合。五是高度重视提高政府行政效率。在很多领域，大力推进政务公开，加强了目标和责任考核，廉政建设和反腐败工作深入开展。
    ——问题和挑战仍很突出
    虽然进展和成就很大，但必须充分认识到，受多方面因素影响，我国政府的行政方式仍然存在诸多问题和挑战，核心体现是公权力体系严重分割，且部分领域公权力异化。有关问题主要表现为以下几个方面：
    一是不同层级政府间责任关系不清。主要表现是从中央到省、地（市）乃至县（市）各级政府职责间问题突出。在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的很多领域，或没有明确划分不同层级政府在决策、执行、投入和监管方面的责任，或只有原则性规定，缺乏明确、严格、可控的具体规定。这不仅导致很多地方政府在处理经济与社会事务方面随意性过大，也难以进行问责。另外，我国有五级政府，加上行政色彩很浓的城市社区和农村村级行政组织，政策执行链条过长，也进一步加剧了很多矛盾。
    二是在同一层级政府内部部门间职责关系不顺。一是部门职能划定过于粗放，且很多职能往往有多个部门承担，职能交叉、重叠，很多重大问题难以协调，出现问题也难以问责；二是权责不对等，不少领域有责任的部门没有相应权力，有权力的部门没有责任，致使很多政策难以落实；三是不少领域决策和执行功能不分，导致的结果是无法实现决策和执行的相互制约，同时，也很容易出现为了减轻执行责任、规避风险而决策，或为了执行中的特殊利益而决策等问题。
    三是决策和执行方式落后。一是在不少领域决策的科学化、民主化水平仍然较低。一些决策往往由少数人随意决定，缺乏各利益相关者的充分参与，缺乏充分的研究、论证和评估，尚未形成有效的"试错"和"纠错"机制；二是不少政策本身过于粗放，缺乏明确的执行标准、具体流程、评估标准以及问责标准，操作性差。导致的结果是一些政策或难以执行，或给执行者过大的自由裁量权，一些好的思路往往也会在执行中出现偏差。
    四是监督和制约机制不完善，部分领域公权力异化。在各级政府及有关部门权力责任边界不清的同时，监督和制约机制也存在明显不足。在监督主体方面，目前更多还是靠政府内部的相互监督制约以及上级对下级的监督制约，公众和社会监督明显不足。在监督方式上，更多还是依靠事后处罚，对决策过程、执行过程的监督明显不足。此外，由于责任标准模糊，很多监督、制约也往往缺乏依据。监督和制约能力不足导致的直接结果是一些政府部门、公共机构及公职人员行为异化。既有各种形式的不作为、乱作为，也不乏利用公权力谋取部门利益、小集团利益以及个人利益的行为。各种形式腐败的高发、频发已经充分说明了这一点。
    ——加快推进行政体制改革，促进政府职能转变刻不容缓
    上述一系列问题的存在，带来的矛盾和后果非常突出。
    一是政府与市场的关系仍然存在很多扭曲。一方面，政府对微观经济活动的直接干预仍然过多，主要表现是仍然有大量的行政性审批、管制，在不少产业发展方面仍然依靠行政力量推动，市场在配置资源方面的基础性作用没有充分发挥，在不少领域也尚未形成公平有序的市场环境与严格的规则体系。另一方面，在市场难以有效发挥主导作用的公共服务领域，必要的政府责任没有充分落实，部分领域简单套用经济领域和企业改革做法，公共服务产品属性不清，部分公共服务机构公益属性淡化甚至行为目标异化。
    二是在社会管理领域政府责任过大、压力过大。改革开放以来，随着人民公社解体、公有制部门目标转变以及非公有制经济大量成长，再加上大量社会成员处于流动和不稳定就业状态，社会成员 "去组织化"特点突出，但受多方面因素影响，新的社会组织没有同步发育。很多利益矛盾都难以通过组织化和制度化方式予以表达，不同群体间的诉求和矛盾也没有形成有效的内部协调、组织机制以及群体间规范的对话、谈判机制，所有矛盾都必须通过政府解决，导致政府责任压力过大、风险过大。
    需要特别强调的是，在过去相当长一段时期，快速的经济增长以及城乡居民生活水平的快速改善在很大程度上把上述一些矛盾和问题部分掩盖了。从现实及未来的情况看，我国已经进入全面的社会转型期，不仅经济发展方式必须进行全面调整，随着工业化、城市化、信息化和全球化的同步推进，社会诉求以及经济和社会组织方式也会发生更加全面的变革。相对于迅速的社会转型，当前政府行政方式已经不能适应经济和社会发展要求，是不可持续的。当前粗放的经济增长方式、市场环境的不完善、过大的财富分配差距、公共服务领域的诸多不足以及诸多社会矛盾的存在，在很大程度上都与这些问题有关。因此，必须加快推进行政体制改革，努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
    要明确改革的基本方向和原则
    加快推进行政管理体制改革、转变政府职能的意义可以说如何强调都不过分。对于改革的大方向，十六大以来的许多中央文件都有清晰表述，十八大报告提出了更为具体的要求。未来，重要的是在认真总结国内外经验教训的基础上，结合我国国情，切实落实党中央、国务院的要求。首先要明确几个原则性问题。
    ——改革的核心是明确并切实转变政府职能及行政方式，而非简单的机构调整和权力再分配
    回顾我国行政管理体制改革的历史，一个非常值得注意的现象就是改革最后通常简化为政府机构增减调整或中央与地方之间的权力再分配，而很少真正触及公权力的性质、边界。必须强调，政府职能转变不等于机构改革，也不等于中央和地方重新分权，关键是要根据建设社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会目标，理顺政府和市场、政府和社会的关系，规范政府行为方式。目前，社会上对搞"大部制"很喜欢，但我们认为，部门多少不是关键，关键在于职责是否明确，行政方式是否合理以及能否建立有效的配合协调机制。如果这些问题不能很好解决，"大部制"是没有意义的。
    ——要突出改革的整体性与协调性
    十六大把政府职能界定为"经济调节、市场监管，社会管理和公共服务"，这四项职能既有区别，又有紧密的内在联系。十八大报告提出的五位一体的发展目标，从另一侧面强调了发展必须完整、协调，政府职责也需要完整、协调。因此，政府职能转变的方向也需要在分工的基础上突出整体性。政府任何特定职能的设定与落实，都要考虑对其他职能的影响，考虑相互配合。另外需要强调的是，我国有五级政府，行政体制改革和政府职能转变也必须考虑中央和地方的整体推进和协调配合。
    ——要突出强调法制化和规范化
    市场经济是法制经济。在市场经济体制下，政府承担什么职能、如何履行相关职能，必须有法可依。一方面，对政府职能的界定需要有明确的法律授权，没有法律授权和许可的行为，任何政府和公职人员都不得滥用公共权力。对公共权力的法律规范应上升为《行政组织法》或《政府组织法》，确立和推广适用于公共权力的 "法无授权即禁止"原则。另一方面，任何具体的行政方式也都必须严格按照法律和程序。这是建设法治政府的基本要求。另外，政府体系的运作，还必须强调规范和程序，服务要强调标准化。
    ——要充分考虑国情
    虽然在市场经济体制下，政府的基本职能总体上是清晰的，但从世界各国的经验看，因国情不同，有关政府的职能边界以及实施方式都有或大或小的差异。换句话说，在设定政府职责范围、确定政府行政方式时必须充分考虑国情。比如，在当前社会组织发展总体滞后的情况下，简单强调政府向社会组织放权是没有意义的。合理的选择是首先积极培育各种社会组织并规范其运行，等社会组织逐步发展起来后，放权才有基础。
    ——突出重点，稳步推进
    我国行政管理体制以及政府职能领域面临的问题和挑战是多方面的，影响因素也非常复杂。既要加快推进改革，也必须稳妥。一方面，要根据十六大以来所确定的、十八大进一步明确的总体改革目标，系统理清问题，搞好总体设计，确定明确的改革路线图、时间表和实施方案，有计划、有步骤稳步推进。另一方面，近期需在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要领域，突出重点，着重解决公众反映强烈的部分领域政府部门和官员不作为、乱作为及各种以权谋私等问题，力争实现突破。
    改革的关键是进一步明确各级政府及各个政府部门的职责
    一个需要明确的事实是，经过改革开放特别是十六大以来的一系列改革探索及不断深入的反思和讨论，在如何处理政府与市场的关系、政府与社会的关系以及政府应该干什么、不应该干什么等重大问题上，共识已经基本形成。之所以出现政府与市场、政府与社会的关系扭曲，主要影响因素之一是没有切实明确各级政府及部门职责，致使整个政府体系的运作出现混乱。因此，首先要充分明确各级政府及各个政府部门的职责。
    ——切实理顺不同层级政府的责任范围和责任关系
    经济调节是政府的基本职责之一。但在一个国家内部，考虑到市场的统一和完整，
        
    经济调节职能尤其是以货币政策为主的总量调控职能和以财政政策为主的结构调控职能原则上只能由中央政府承担。鉴于我国地域辽阔、经济发展不平衡等特点，可以适当给予省级政府一定的立足地方财政和产业发展特点的结构调控权，但必须符合国家统一的调控目标，且不能对统一市场建设形成负面影响。
    在市场监管、社会管理和公共服务方面，作为单一制国家，重大政策的决策应当由中央政府承担。其中，直接面对公众日常经济与社会活动的服务和管理职能，具体执行责任需主要依靠县、市级（包括乡镇）政府，科学研究、高等教育等特殊类型社会事业需更多由中央和省级政府分担。在筹资方面，应立足于市场监管、社会管理政策一致以及基本公共服务均等化的基本目标，实现合理分担，基本原则是要确保各级政府在提供相应服务和管理方面的财政能力。在监管方面，应当强化中央特别是省级政府对地方落实国家相关政策的监督责任。
    建议按照上述原则，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个大的方面，从决策、执行、投入和监管四个层面，在认真总结国内外经验教训的基础上，对各级政府的职责范围进行重新梳理、划分并逐步以法律形式固定下来。原则上，各级政府只能在规定的职权范围内行使权力。鉴于发展的不平衡等因素，特殊问题可以给地方一定自主权，但要有限度，且必须通过论证并得到中央政府许可。分权方案应明确对应到法规文本，至少应在人大备案并公布。
    ——以中央政府为主，明确部门职责，理顺关系
    中央政府各有关部门，是各项政府职能的政策制定与落实的核心机构，鉴于当前运行中的问题，也需要进行改革和调整。核心是进一步调整、明确责任，理顺彼此间关系。
    一是要对各有关部门的职责进行重新梳理和划分，重点解决职能交叉、政出多门等问题。该整合的要以强有力方式推进整合；暂时难以整合的应当进一步划清职责界限，并进一步明确各个部门的责任。任何部门的职责明确后，原则上也只能在规定的职权范围内行使权力。特殊问题可以给部门一定自主权，但也要有限度，必须通过论证并得到中央政府许可。鉴于未来发展中会不断出现新情况、新问题，可以考虑借鉴国际经验，设立"不管部"，负责处置特殊问题。
    二是要重点解决决策和执行不分的问题。按照决策、执行、评估和监督分开的原则对政府组织体系进行稳步调整。有关调整不应仅限于国务院组成部门，应当实施中共中央、全国人大、全国政协以及最高人民法院、最高人民检察院有关组成部门与国务院组成部门的综合职能分工和调整。
    三是要强化协调机制建设。要建立规范性制度，鼓励强化部门之间的配合、协调和信息沟通。对于重大问题，进一步完善协调机制。目前，相当多重大问题的协调都是以非实体性的领导小组召集部门召开联席会议方式进行，多数领导小组办公室通常依托特定部门，从总体上看，协调职能不强。建议涉及多部门的重要领域设立委员会， 同时设立实体性办事机构，直接由中央或国务院领导，淡化部门色彩。
    完善监督和约束机制，规范权力运行，提高效率
    在充分明确各级政府及各个政府部门职责范围的前提下，另一需要重点解决的问题是规范权力运行，提高行政效率。
    ——进一步完善决策机制
    一是要进一步推进决策的民主化。重大问题决策，一定要充分考虑、听取多方面意见。涉及公众利益的决策，一定要有利益相关者的充分参与。在这方面，积极发展各种社会组织，通过组织方式实现群体内诉求整合以及群体间关系协调应当是努力的方向，要重视决策的多数原则和程序原则，逐步建立不当决策的责任追究制度。二是要进一步推进决策的科学化，建立并逐步完善决策咨询和技术、信息支撑体系，强化对重大决策的综合效果评估，重视不同方案的综合比较。三是要逐步完善对各种决策的"纠错"机制，以发现问题、完善方案为目标搞好试点，发现问题及时解决。
    ——全面推进服务和管理的规范化
    各级政府及有关部门和公职人员，不仅要依法明确限定其职权范围，还应针对不同服务和管理职责设定严格、清晰的行为标准与服务流程，逐步推进服务和管理的规范化。从国际经验看，要推进服务和管理的规范化，必须建立双重规范体系。一是要建立针对政府部门和公职人员的行为规范标准，同时，各项政府政策也必须突出可操作性，对政策目标、实施方式以及各利益相关者的权利、义务和责任形成清晰的规范要求，最大限度地减少自由裁量空间。
    ——建立并逐步完善多元监督与评价体系
    要强化对各种行政行为的监督。一是要全面推进政务行为和政务信息公开，这是实施有效监督的基础。原则上，只要不涉及国家政治、军事和核心经济机密的政务信息，都应充分公开。现代信息技术手段的发展也为政务公开提供了非常有利的条件，应充分加以运用。建议尽快在修改完善的基础上把《政府信息公开条例》提升为国家法律，并逐步制定针对不同政府部门的实施细则。二是要完善多元监督体系。除上下级之间、政府之间、政府部门之间的相互监督外，未来一个时期，应在总结经验的基础上，更好地发挥人大、政协的监督作用。此外，应积极动员公民和各种社会组织对各种行政行为实施监督。
    为了更好提高服务效率和质量，需要进一步完善评价体系。在对公共部门评价问题上，加强政府体系外部的专业评价以及服务对象的满意度评价意义重大。
    ——强化问责及对不良行为的处罚
    要进一步强化问责。不仅要对随意决策、随意执法、滥用权力等行为强化问责，也要对各种行政不作为行为进行问责。要进一步突出人大、政协的监督和问责职能，同时，还应积极动员、保护公众和社会组织依法行使问责权力，改进行政复议，支持行政诉讼，全权强化对公权力行使过程和行使方式的约束。对于各种不良行政行为，严格处罚；对违法乱纪行为，强化打击力度。
    同步推进配套改革
    要切实转变政府职能，不仅要明确职能，规范行政方式，还需要同步解决其他体制障碍。
    ——加快推进财政体制改革
    分级所有、分灶吃饭的财政体制，对于调动地方政府发展经济的积极性发挥了重要作用。但这也成为一些地方政府过度干预经济活动等行为的重要诱因，区域间公共服务不均等、城市化过程中"二元体制"矛盾积累等问题也与此直接相关，必须加快改革。
    财政体制改革的方向是逐步推进财力和事权责任的匹配，确保地方政府尤其是基层地方政府在市场监管、社会管理尤其是公共服务方面的基本能力。首先要根据基本政府职责确定支出标准，然后通过强化一般性转移支付均等化财力。特定领域的支出可借鉴国际经验实施不同层级政府分项分担方式。在转移支付问题上，一是要结合我国实际情况，在强化中央对地方转移支付的同时，强化省级政府对基层政府的转移支付责任；二是转移支付制度要进一步规范化和精细化；三是考虑到快速的城市化，转移支付应充分考虑人口流动因素。此外，税制改革也应通盘考虑。
    ——改革并逐步完善政绩考核方式
    现行的政绩考核方式，尤其是政绩考核中过分关注GDP增长和"维稳"对地方政府行为的影响非常突出，必须尽快改革。要全面淡化对经济增长指标的考核，更多考核地方政府依法行政执行和落实情况以及市场环境建设、民生改善等内容。同时，考虑到基础水平差异，要更加重视相关领域的改善情况尤其是公众满意度的改善情况，淡化对绝对数值的考量。
    过分突出"维稳"的思路和考核做法带来的负面影响也很突出，也需要调整。要真正实现"维稳"，首先要突出"维权"，支持公民和社会组织用权利制约权力，切实依法保护公众的合法权益不受侵害。建立有效的谈判、调停机制并全面推进司法公正是实现"维稳"的真正基础。有关考核也应更多立足于依法行政的执行状况、公众基本权益的受保护状况。
    ——进一步完善事业单位改革
    各级各类事业单位，是政府公共服务的承担者，其行为对于政府职能影响巨大。需要全面总结相关领域的经验教训，加快推进改革。一是要进一步细化分类改革和管理。目前，国家已经出台了分类改革的政策文件，方向是正确的，但标准仍然过粗。建议在教科文卫等不同领域，根据服务的性质及自身规律的差异，并进一步考虑同一领域内不同类型服务的差异，结合国际经验，进一步细化对事业单位的分类，选择差别化管理方式。二是要进一步完善激励与约束机制。当前最关键的是要全面扭转过去一段时期简单套用经济领域和企业改革经验、鼓励事业单位创收并将职工收入与服务收入挂钩等做法，强化政府投入、规划和监管责任，把事业单位及职工利益与国家和社会利益统一起来，鼓励其提供更加优质的服务。
    作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部。来源:中国经济时报。