张德勇：以修订《预算法》为契机推动建立现代财政制度

    ●在修订《预算法》之际，应明确《预算法》在政府资金分配中优先适用的法律地位，政府资金的分配权须根据《预算法》的规定集中由财政部门行使，理顺《预算法》与其他法律法规中涉及到政府资金分配规定之间的关系。
    ●应在《预算法》修订之际，做出相应的具体规定，以确保社会公众可以依法了解掌握政府资金收支的来龙去脉，并能通过立法机构表达对政府资金使用的诉求，最大限度地满足社会公共需要，同时创造条件，积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道。
    经济社会各方面的变化，使得1994年颁布实施的《预算法》已滞后于财政改革实践。2004年我国启动了《预算法》的修订工作，2012年全国人大常委会将审议后的《预算法修正案(草案二次审议稿)》向社会公开征求意见。
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面，建立“现代财政制度”。财政改革，无论是顶层设计，还是过渡性措施，都需要强调“必须完善立法”。从这个意义上讲，《预算法》的修订工作应加快，既反映已有的财政改革成果，又能以提供法律保障的形式推动建立现代财政制度。
    修订《预算法》，需注意处理以下五个方面的关系。
    第一，在立法与行政之间，应强调立法机构的重要地位。《预算法》诞生于计划经济向市场经济体制转轨之际，不可避免地带有传统体制的烙印。在财政改革方向还不十分明朗的情况下，《预算法》的条文不得不是粗线条、概括性的，并授权给行政部门负责制订具体的实施条例。由此，财政改革实践往往是以行政法规、部门法规、规范性文件、通知等形式加以指导和规范，没有上升到法律层次，导致财政改革缺乏有效的法律保障。
    因此，建立现代财政制度，应法治先行，通过修订《预算法》，扭转长期以来财政管理中行政部门占主导的局面，提高立法机构的话语权，减少立法机构向行政部门授权较多的问题，对财政收支等各具体事项都尽可能地做出明确的法律规定，使立法机构在预算编制、审批、执行以及预算调整、决策审查中享有充分的决策权和监督权。
    第二，在政府部门之间，财政部门应统揽各项政府收支。按照公共财政理念，政府资金的分配权统一由财政部门行使。然而，现实中，由于政府职能转变尚不到位，政府各部门之间的权责有待于厘清，因此除财政部门外，其他政府部门，对政府资金分配有程度不一的影响力。这虽然在特定时期对推动一些关系到国计民生的事业发展起了积极作用，但也导致政府资金难以发挥合力作用，并影响到《预算法》的权威性。
    鉴于此，在修订《预算法》之际，应明确《预算法》在政府资金分配中优先适用的法律地位，政府资金的分配权须根据《预算法》的规定集中由财政部门行使，理顺《预算法》与其他法律法规中涉及到政府资金分配规定之间的关系，减少以至消除部门权力与资金分配之间的关联，从而便于政府统筹安排各项财力，提高政府资金使用效率，改善政府资金使用效果。
    第三，在中央与地方之间，应明确划分各自的事权及财力范围。1994年税制改革所形成的中央与地方财政关系体制，起到了提高“两个比重”的作用，形成了中央财政在政府财力分配中占主导的格局。这一体制运行至今，其不足之处也日渐显见，即财力不断向上集中。最典型的例子是，个人所得税从当时的地方税变成现在的中央与地方共享税，企业所得税从原来按企业隶属关系分别划归中央税与地方税到目前也已变为中央与地方共享税，导致越到基层，财力越困难。地方政府热衷于搞“土地财政”，搭建融资平台筹措资金，地方财力不足恐是一个主要原因。
    所以，建立现代财政制度，亟需形成稳定、规范的中央与地方财政关系体制。对此，修订《预算法》时，对中央与地方的财力分配以及各自的支出责任，都应有比较清晰的界定和划分，落实“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，并保持相对稳定。尤其是，对如何保障地方政府有与其事权相匹配的财力，《预算法》应从法律的权威性出发，给出明确的规定，这对于构建何种形式的中央与地方财政关系体制将具有积极的宣示意义。
    第四，在公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间，建立起有机的衔接。在当前这种政府预算体系中，公共财政预算是主体，由财政部门负责编制执行，其他三项预算为辅助，由财政部门会同其他主管部门编制执行，四项预算几近各自独立运行，尚未形成规范化的有机衔接。
    一种合意的政府预算体系是：对于收入较稳定的政府性基金，可以逐步纳入公共财政预算；公共财政预算与国有资本经营预算形成双向互通：公共财政预算既可以向国有资本经营预算注资，后者也可以将其一部分收入用于弥补前者的资金缺口；公共财政预算与国有资本经营预算都可以向社会保险基金预算划拨资金，弥补其资金缺口；社会保险基金预算只进不出，封闭运行。在上述各项预算之间建立紧密的钩稽关系的基础上，力争将它们集合统一在政府预算这个大盘子中，形成详实细分而又总量有数的政府预算，既让人大、政府(财政)与社会成员知晓各项预算的具体情况，又能了解各项预算消除相互重复计算后的政府预算总规模。
    第五，在政府与社会公众之间，应提高预算的透明度。虽然近年来政府每年向人大提交的预算报告内容有了较大的进步，但仍显简单，没有细化到具体的支出项目上；即便是现有的预算数据信息，也因技术性较高、易懂性较差而使公众难以了解，这也影响到公众的知情权；对于一些较敏感的预算数据，如政府债务信息，包括显性债务和隐性债务、直接债务和或有债务，公众更是难从预算报告中获得翔实的披露。
    对于政府预算编制的依据、内容、审批、执行(包括调整)、决策等预算全过程如何公开及公开的程度等，都应在《预算法》修订之际，做出相应的具体规定，以确保社会公众可以依法了解掌握政府资金收支的来龙去脉，并能通过立法机构表达对政府资金使用的诉求，最大限度地满足社会公共需要，同时创造条件，积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道。
    总之，在我国，《预算法》实际上发挥着财政基本法的作用。建立现代财政制度，顶层设计不可或缺，加快修订《预算法》，当是这一顶层设计的具体落实。
    (作者单位：中国社科院财经战略研究院)
    来源:经济参考报