孙秀林 周飞舟：土地财政与分税制：一个实证解释

    摘要：地方政府的区域竞争推动了中国经济的迅速增长，其中的作用机制有待发掘。地方政府行为受中央与地方关系的影响，尤其受分税制以来财税体制改革的影响。分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，从而形成了土地财政；利用省级的年度数据验证了两者之间的密切关系。无论如何评价以土地财政为代表的发展模式，与财政包干制相比，分税制都是一个理性化的制度变革，其建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架，而以土地为中心的城市扩张模式是这次改革的意外后果。
    关键词：土地财政；分税制；中央与地方关系
    作者孙秀林，上海高校社会学E －研究院（上海大学）、上海大学社会学院副研究员（上海200444）；周飞舟，北京大学社会学系副教授（北京100871）。
    本文得到上海大学“十二五”内涵建设项目“都市社会发展与智慧城市建设”资助，是上海大学“社会文化地理”项目的阶段性成果，在文章写作过程中得益于肖瑛教授组织的“公共性系列课题”支持，在数据分析部分得到白营博士的大力帮助，在此一并致谢。感谢匿名审稿人提出的修改意见。文责自负。
    自20世纪末开始，随着城市化的迅速发展，中国出现了城市土地征用、开发和出让的热潮。自1990年国务院规定土地使用权可以有偿出让开始，土地使用权市场正式出现并建立起来。此后，随着城镇住房制度的改革和城市中工业、商业用地的大规模开发，城市土地使用权出让的市场规模迅速扩大，1993年全国土地出让金只有300亿元，到2011年上升到2.7万亿元。以土地出让金为核心的土地财政成为推动经济增长的主要动力之一。
    土地开发和出让，地方政府是背后的主导力量，也是政府以地生财的主要手段。
    土地出让的发展之所以如此迅速，一方面是由于城市规模的不断扩大、城市工商业和居民住宅的需求迅速增长所致，另一方面也与地方政府以土地征用、开发、出让为支柱的地方经济发展模式有关。地方政府通过对土地一级市场的垄断，以低价格取得农业用地，进行平整开发后以高价格出让，可以从中获得数量巨大的土地出让金，再利用这些资金征用新的土地，并结合金融资金展开城市建设。对于地方政府而言，这不但能够大幅度增加政府预算内、预算外的收入，而且能够迅速扩大基础设施投资、吸引外资、改变城市面貌，推动地方经济的发展。
    那么，是什么力量导致地方政府走向了这样一种发展模式？仅仅用趋利动机和行为来解释是不够的，其背后还隐含着深层的制度原因。本文即尝试从中央和地方的财政关系入手来对土地财政提出实证解释。
    …………
    五、结论
    中国财政体制与经济增长间的关系一直是学术界讨论的热点问题，也涉及对中国经济成就的核心解释。正如本文所评述的，大量的经验研究揭示中央与地方的分权体制、地方政府的区域竞争是经济增长的重要推动力，但这些解释在很大程度上忽视了财政体制的变化所产生的复杂作用机制。其中，1994年的分税制改革，作为一种中央政府大力集中地方收入的新财税体制与过去的财政包干制有着本质差别。
    对于这种新体制如何刺激地方经济增长，简单的分权理论框架解释是不充分的。
    分税制之后，中国经济增长的核心动力是土地开发和城市扩张，这是学术界的基本共识。但对于分税制与土地开发之间的关系，虽然有大量的案例研究，两者之间的数量联系却缺乏实证的解释。实际上，分税制在中央集中地方收入的同时，对地方也有大量的税收返还，同时对中西部地区也建立起规模庞大的转移支付体系。
    有研究表明，这个转移支付体系的结构性问题导致了分税制所产生的地方财政的“饥饿效应”并没有得到有效缓解，所以中央与地方、政府与企业的关系在分税制后都出现了巨大的变化。这种变化导致地方政府全面以土地征用、开发和出让作为新的支持地方财政和经济增长的主要来源。本文使用全国的省级面板数据证明了这二者之间的稳定关系。
    需要指出的是，本文对于分税制和土地财政的关系分析，并无批评以分税制为代表的财政体制改革之意。无论我们如何评价以土地财政为代表的发展模式，与财政包干制相比，分税制无疑都是一个理性化的制度变革，这个改革建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架，以土地为中心的城市扩张模式只是这次改革的意外后果而已。
    地方政府全面转向土地开发和城市扩张，除财政体制作为核心的因素外，其他一些制度和经济形势的变化也起到了推波助澜的作用。这其中，城镇住房制度改革、加入世界贸易组织以及农村税费改革都对城市化的迅速发展有深入的影响。如何考察这些背景因素与财政体制的共同作用，有待进一步的实证研究。
    
    阅读全文请下载PDF文档