杨良松：中国的财政分权与地方教育供给——省内分权与财政自主性的视角

    「摘要」中国的地方政府尤其是县乡级政府承担着教育发展的主要责任，财政分权对地方教育投入有重要影响，而现有文献通常认为财政分权不利于教育发展。论文从省内财政分权和财政自主性的视角研究了财政分权对于地方教育供给的影响。基于1995—2008年省级数据发现，省级财政自主性，省级和地级政府对县乡级政府的财政支出分权有助于增加教育投入；县乡级自主性会减少义务教育支出，且省级或县乡级财政自主性与省内支出分权之间存在显著影响。论文研究表明财政分权会有助于增加教育投入，且应当重视县乡级政府在公共品供给中的重要作用，但应注意到政府间转移支付的缺陷，以及不同省内分权的不同影响。
    「关键词」省内财政分权；财政自主性；县乡级政府；教育支出；转移支付
    *杨良松，上海财经大学公共经济与管理学院，博士研究生。感谢国家留学基金会和上海财经大学研究生创新基金的资助。感谢上海财经大学耿曙和蒋洪教授、任超然和庞保庆博士，复旦大学高琳博士和匿名评审人的意见。
    一、导言
    自二十世纪八十年代的分权化改革以来，中国的地方政府承担着教育发展尤其是义务教育发展的主要责任。而财政分权直接影响地方政府的激励和行为（王永钦等，2007；Xu，2011），那么，财政分权对教育投入有什么影响呢？这一问题具有重要的理论和现实意义。现实层面，此问题直接关乎我们对现行教育体制的判断。如果财政分权不利于教育发展，则适当的集权就是必要的；但若分权确实有利于教育发展，则保持与深化分权更加合适。理论层面，该问题不仅可以加深我们对中国的财政分权的认识，也有助于理解地方政府在教育发展乃至其他公共品供给上的激励。
    尽管财政分权被普遍认为有助于改善教育等公共品供给的效率（Tiebout ，1956；Musgrave，1959；Oate，1972），多数中国研究文献却持相反观点。
    文献主要列举了以下几种可能机制。第一，财政分权下的地方政府主要关心经济增长和财政税收（Oi，1992；陶然、杨大利，2008），而教育虽然能在长期内改善人力资本并促进经济增长，但在短期内无助于地方经济产值和财政收入的显著增长，因此会受到地方官员的忽视。同时，地方政府为了在地区间的招商引资竞争中胜出，往往不惜牺牲教育投入（Keen＆Marchand，1997；傅勇、张晏，2007）。第二，蒂伯特模型（Tiebout Model ）无法在中国发挥积极作用。蒂伯特模型中，地方居民的“用手投票”与“用脚投票”以及地区间竞争将有助于提高公共品供给水平（Tiebout ，1956）。但由于缺乏“用脚投票”与“用手投票”
    制度，该模型在中国难以发挥积极作用（乔宝云等，2005；傅勇、张晏，2007；Zhang ，2006）。第三，政治集权下，官员的经济增长、财税收入和显著政绩对于官员晋升非常重要（周黎安，2007），而教育很难成为显著的政绩。实证文献也发现，财政支出分权减少了地方政府的教育事业费（王蓉、杨建芳，2008；郑磊，2008；张光、江依妮，2010）或教科文卫事业费（傅勇、张晏，2007；邓可斌、丁菊红，2009）；降低了小学入学率（乔宝云等，2005）和小学师生比（傅勇，2010），增加了成人文盲率（傅勇，2010）。
    然而，现有研究存在以下三点不足。首先，中国的地方政府可以分为省、地、县、乡四级地方政府，而县乡级政府承担着教育投入，尤其是义务教育投入的主要部分，但现有文献集中关注的是中央对各省的财政分权，较少关注省内财政分权（张光，2009；2011），也就未能考虑县乡级政府的角色。其次，文献中广泛使用的财政支出分权指标不能准确衡量各省相对于中央政府的财政分权程度（张光，2011；陈硕、高琳，2012）。最后，文献往往只关注了教育事业费，也忽视了地方政府的其他财政性教育投入和预算内其他支出。
    论文旨在重估财政分权对地方政府教育供给的影响。我们主要基于省内财政分权和财政自主性的视角来分析财政分权的影响。在实证层面，我们采用了省级财政自主性，省内支出分权和县乡级财政自主性指标，并考虑了省级或县乡级财政自主性与省内财政支出分权之间的相互作用。论文测量了地方财政性教育投入、预算内教育支出和义务教育支出，对教育投入的衡量也更加全面。而基于1995—2008年省级数据发现，省级财政自主性和省内支出分权有助于增加教育支出；县乡级财政自主性会减少义务教育支出，利用小学生师比所做的检验也证明了结果的稳健性。
    论文具有四方面的意义。首先，凸显了省内分权的重要性。论文表明，省内财政分权尤其是省内支出分权对教育投入有重要影响，意味着我们需要强调县乡基层政府在教育发展中的作用，并重视财政分权对基层政府的影响。其次，与多数文献截然不同的是，论文提出了财政分权，特别是省级财政自主性和省内支出分权有利于教育投入的证据，这有助于我们重新理解中国财政分权的作用，尤其是积极作用。再次，加深了对地方财政自主性的理解，提醒我们注意中国的政府间转移支付的负面影响。最后，有助于我们更好地理解中国地方政府在公共品供给中的激励。
    后文安排如下，第二节分析了省内财政分权和财政自主性影响教育发展的机制。第三节介绍论文的实证模型，变量和主要数据来源。第四节报告了实证结果。第五节讨论了实证结果的主要含义。最后是论文结论。
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    六、结论
    自1980年以来，中国的地方政府承担着教育发展尤其是义务教育发展的主要责任，这种分权化改革对教育发展具有重要影响。论文从省内财政分权和财政自主性的角度分析了财政分权对教育发展的影响。基于1995—2008年的实证结果表明，省级财政自主性有助于增加财政性教育投入占GDP 的比重，预算内教育支出占总支出比重，但对义务教育支出无显著影响；县乡级财政自主性在省内支出分权较低时有助于增加财政性教育投入，对预算内教育支出均无显著影响，但会减少义务教育支出；省内支出分权有助于增加预算内教育支出和义务教育支出，且在省级或县乡级财政自主性较低时有助于增加财政性教育投入。
    就政策意义而言，论文首先表明，与通常的看法不同，中国的财政分权，尤其是省级财政自主性和省内支出分权总体上都有助于增加教育投入，则保持和深化这两类财政分权仍有必要。而县乡级财政自主性对于义务教育支出有负面影响，表明有必要注意其不利影响。第二，现行政府间转移支付存在严重缺陷。实证结果表明，接受中央转移支付较多，因而财政自主性较低的地区的财政性教育投入和预算内教育支出的比重反而较低，说明中央对地方的转移支付并未起到增加公共品供给的作用，背后的原因则主要在于地方政府将转移支付挪用于教育之外的其他项目。因此，上级政府应该加强对转移支付的监管。第三，不同的省内财政分权有截然不同的影响。省级和地级政府对县乡级政府的省内财政支出分权有助于增加教育支出，但县乡级财政自主性会减少义务教育支出。则省内财政分权改革中，首先应该促进公共服务供给的下沉，促使基层政府承担更多的支出责任，而对于增强县乡级政府财政自主性的改革应当慎重。第四，第二和第三点建议仍只是治标之策，从根本上讲，转移支付的缺陷和县乡级财政自主性的负面影响都与地方政府问责制的严重缺失有关。一方面，中央政府难以通过“自上而下”的问责制来严格管理庞大的地方政府；另一方面，由于“用手投票”和“用脚投票”制度的缺失，普通民众也难以通过“自下而上”的问责制约束地方政府。只有加强地方政府问责制，才可能解决上述缺陷。
    论文也存在一定的研究不足。论文分析了财政分权对于教育供给的效率的影响，却没有涉及到教育公平。然而，分权的一个危险之处就在于加剧不公平（Prud'Homme，1995；王绍光，1997）；相关研究也表明，中国的分权化改革可能导致教育供给的地区差距和城乡差距的扩大（张玉林，2003；Zhang ＆Kanbur，2005），这无疑值得我们继续探讨。
    
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