邵挺：保障房，未来十年怎么走？

    10月29日，身为中共中央总书记的习近平亲自主持中共中央政治局第十次集体学习，主题是“加快推进住房保障体系和供应体系建设”，被市场普遍解读为新一届中央政府对房地产市场发展方向和路径的“总定调”。市场皆知，国务院即将出台《关于房地产市场健康发展长效机制的意见》。可以预见，它也将根据习近平近期关于房地产的集体学习上的讲话精神和原则，制定相应的调控政策。
    在此次会议上，住房保障体系的建设思路被再次重申，也透露出几个新信号，值得格外关注。
    首先是对住房保障形成的总体判断，即“住房困难家庭的基本需求尚未根本解决，保障性住房总体不足”。因此，保障房还要建，也就是“坚决完成‘十二五’3600万套保障房和未来五年1000万套棚户区改造任务”。
    住房和城乡建设部统计上来的数据是，2010年至2012年间，保障性安居工程累积新开工2414万套，而基本建成仅1403万套。其官方网站近期又发布数据，2013年全国计划新开工城镇保障性安居工程630万套，基本建成470万套；截至9月底已开工620万套，已建成410万套。至此，实际共已建成的保障房约1813万套，距离目标还有近一半的差额。
    虽然目标依旧坚定，但作为保障房建设主要出资方的地方政府，除每年得到中央财政拨款及其它一些占比很小的进项外，大部分建设资金来自各地方自己的财政收入。而近年来土地出让收入下降、地方偿债高峰集中到来等因素，使得这一任务愈发艰难。现实中也出现了统计存在水分、挪用公积金建保障房等现象。
    因此，要兑现这一承诺，思路就要变一变。习近平在讲话中强调，“只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次住房需求”。这实质是讲，要更多地利用市场机制推进保障房建设，不能由政府“大包大揽”。再结合习近平此次对未来住房保障体系的原则性定位：“重点发展公共租赁住房，加快建设廉租住房，加快实施各类棚户区改造”——而不再提及“经济适用房”、“限价房”等概念来看，中央将会严格控制过去这些令各级政府耗资巨大的产权型保障房的比例，而转向可以更多纳入市场力量和各方参与的模式。未来的保障房制度设计，势必做出重大调整。这是此次会议透露的第二个重要信息。
    会是怎样的重大调整？
    今年3月，国务院发展研究中心发表了一份2012年“中心重点课题”——《完善我国住房保障体系的制度与政策研究》（下称《研究》）中建议，自“十三五”（2016-2020年）开始“逐步推动住房保障方式转型”。其中，针对广为各界诟病的经适房、两限房（限价格、限面积）这些涉及产权归属而非出租形式的保障房，研究组开出的“药方”是：“建议将经济适用房和两限房并轨，调整为政府与保障对象‘共有产权’的保障房”。今年4月，北京市已开始对包括经适房、两限房在内的各类保障房执行标准统一的申请、核准机制。
    何为“共有产权”？《研究》对此概念的描述是，“按照保障对象自身支付的购房款和政府部门支付的补贴款占全部购房款的比例，分别确定产权比例”。其中的政府补贴款，包括在土地出让收入上的优惠、税费优惠等等。并且这类房产在一定期限内不准交易；在期限满后进行交易的，要将增值收益按照原先比例在购房者和政府之间分配。
    这个概念现在听起来，似乎已经不陌生了。就在几周前，北京市政府发布《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》（市场称为“京七条”），明确提出将“自住型商品房”作为今后北京市保障房的重要形式，以针对性地解决“夹心层”的刚性住房需求和改善型需求。今年年底前落实不低于2万套自住房，明年更计划推出5万套，市场为之哗然。其后数日来，北京市政府立即推出多处自住型商品房相关地块，如通州运河核心区、朝阳区东坝、昌平区北七家镇等地块，均经众多开发商热烈竞争而顺利拍出。
    “自住型商品房”一词，几乎是首次如此高调地出现在公众视野。就其实质而言，北京的“自住型商品房”虽称“商品房”，但它正是近年已在各地或明或暗推广开来的所谓“共有产权型保障房”。不同于此前“完全产权型保障房”由购买者获得全部产权，这种新的运作模式让政府可以占有与其在建造初期的投入或优惠相对等的小部分产权。
    其实早在两年前，北京市就在研究这个类型的保障房了。主要是近期北京市的房价上涨过快，9月份的新房价格同比涨幅达到了20.6%，加上保障房的建设资金压力过大，这才比原计划提前大规模推出。
    虽然北京的这次推出，新闻效应非常大，但此类保障房却非北京首开先河。据笔者所知，此类共有产权型保障房在深圳实行得最早，2001年深圳市就规定五年后部分“限价房”、“经适房”的出售收益要留10%到30%的比例给政府，理由是部分限价房、经适房的土地是通过划拨而非招、拍、挂分配的，这部分土地的出让金是免交的，因此政府要在住房出售时回收这部分出让收益。目前，至少在湖北黄石，安徽合肥、宿州、蚌埠，江苏常州、淮安、南京等地都出台了“共有产权型住房”的地方法规和实施细则。
    比较一下此前“完全产权型”保障房和“共有产权型”保障房的差异，会发现从前者转向后者，就是一个让市场介入、且给政府“解套”的过程。至少具备以下两方面考量：
    一是极大地缩小了保障房的寻租空间。目前的完全产权型保障房，因其得房者享受的优惠价格与房产实际蕴含的实际市场价值之间，悬殊极大，加上具体操作层面的漏洞，就容易形成寻租。
    而“共有产权型”保障房的售价一般低于周边市场价20%到30%，就相当于由政府通过降低土地出让金和提供税费优惠等间接补贴的方式，来承担了这20%到30%。于是住户自拥有的产权比例是70%到80%，政府产权占20%至30%。
    这样一来，它之所以称“自住型”，理想而言就体现在：只要购房者是一直自己居住，就能始终以70%或80%的投入，享受100%的居住条件；而一旦将此类房产出售，住户还需要把增值收益的20%到30%交还政府，因此其获利也并不比市场上同等价位、条件的商品房更大。
    打个比方，周边商品房的市场价格是10000元/平方米，共有产权型保障房的价格是8000元/平方米。假如保障对象购买了一套80平方米的住房，就需要支付64万元购房款，与市场价格（80万元）的差额是16万元。未来一旦出售，假设价格水平在数年间翻了一番，将自住型商品房以周边普通商品房的市价（160万元）卖出后，还要依20%比例交给政府32万元，则户主实际到手的售房款128万元仍相当于当初他实际投入的64万元的一倍。这就能看出，购买共有产权房并不比普通商品房有更大的投资利益。
    而且，这类房子的购买对象应该都是中低收入群体，让他们能够分享房产的增值盈利，又有什么不好的呢？当然，说此话的前提是保证审查的严格公正。
    二是通过引入市场化的手段，缓解了政府的资金压力。避免政府为此背负过重的资金负担，掉入习近平所说的“保障房福利陷阱”。
    由于“共有产权型”保障房在土地出让收入、税费等方面实行许多优惠政策，所以即使政府规定“限房价，竞地价”，使房屋销售价格比周边的商品房要低一些，但总体来说，开发企业会自行评估利润空间后参与竞价，其合理利润还是有的；并且，政府还往往会通过配建、搭售等模式进一步吸引开发企业。有了开发企业的参与，地方政府只需先让渡大约30%的资金——这还是售价的30%，而考虑到开发商利润，成本可能更低——就可带动民间资本投入，达到建成保障房的目的。所以这种以一定比例的钱撬动社会资金的方式，像一个杠杆。而原来房子都是政府建设、政府出租，现金流是不行的。如此，地方政府的财政压力也可大大缓解，可将有限的保障资金更多用于租赁性住房的建设和运营。
    谈到租赁型保障房，这是保障房未来发展方向的另一大重点，与前述“共有产权型”保障房相辅相成。这两类保障房在功能定位上的区别就在于，租赁型的保障房，主要是解决习近平所说的“由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难的城镇群众”的住房需求；而“共有产权型”住房，主要是解决中等收入住房困难群体的住房需求问题，这类群体有一定经济实力、就业比较稳定。
    习近平在主持学习中明确提到“重点发展公共租赁房，加快建设廉租住房”，明确了租赁性保障房仍是今后重要的保障房类型之一；但同时他也强调，“吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营”，这说明未来的保障方式会有重大调整。
    根据近期各方面发布的消息，笔者预计，首先，此前因划分过细造成执行难度的公共租赁房与廉租房将进行“并轨”，统称“公共租赁房”，同时目前公租房和廉租房各自涉及的优惠政策和资金补助也都会统一起来；其次，在政府自持有相当一批租赁房的前提下，为缓解运营管理方面的压力，会更多通过鼓励保障对象去市场上自主租房、政府再对租金进行“分类补贴”的方式，来满足城镇群体的住房租赁需求；同时，像产业园区、大型企业可以通过新建“员工宿舍”、“职工公寓”，或者符合条件的地区利用集体建设用地新建租赁房——这些都可以归为“公共租赁房”；最后，政府为缓解新建租赁房的资金压力，还会通过回收社会闲置住房等方式，来扩充公租房的房源。这在一些省份已有实践。
    总之，笔者认为，公共租赁房的并轨，以及共有产权型住房的普及，将是今后十年保障房体系构建的两个最大特色，成为转型后的保障房体系的两大支柱。
    这两大方面，既有区分，又可关联。在今后的保障房建设和运营过程中，还可以打通上述两类保障房。比如说，今后若干年某些地方的公共租赁房由于“地段偏僻、配套不完善”等原因而出现“闲置、空置”的现象，可能就会采取“先租后售”、“租售相宜”的方式把这部分公租房出售给符合条件的保障对象，在出售过程中就完全可以参照“共有产权型”保障房的管理和回购模式。
    邵挺是国务院发展研究中心市场经济研究所研究员。