邵挺：土地流转的“名”与“实”——引入金融的视角

    上一讲对土地流转的政策法规演化和几个重要问题的争议进行了梳理，这一讲主要从金融的角度，讨论一下在“三权分置”和“允许农民住房财产权抵押、担保、转让”以及“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”这三项新制度安排下，农村土地被赋予了相对完整的金融功能后，通过利用“互联网＋”对传统农业生产经营模式的改造，产生了许多新的土地流转模式，比如“信托＋流转”、“担保＋流转”、“网购＋流转”等模式。
    金融和互联网的深度融合，对流转体系透明度提出了很高的要求，必须要有完备的流转信息、清晰的产权界定，才能支撑金融力量的介入和线上交易的展开。这对传统流转模式产生了很大冲击，充分暴露了原先模式“缺乏市场化产权制度安排”的弊病。从各地实践效果看，笔者以为可以把“土地金融体系的构建”作为重要突破口，具体地讲，就是构建类似“两权一房”（农地经营权、集体资产股权和农房）抵（质）押的金融体系，“倒逼”农村土地流转体系的健全，真正把规范化的流转机制“做实”。
    （一）“三权分置”与“稳制活田”
    在“三权分置”政策出台前，笔者参与调研了成都市的一个远郊农村——净乐村的土地流转状况。据当地最大土地流转项目业主叶新伟介绍，公司在经营中遇到资金困难，希望通过租来的土地进行抵押贷款，银行方面同意了，但是当需要拿农民土地承包经营权证进行抵押的时候，农民都不愿意了，因为农民担心一旦公司经营不好不能及时还贷的时候，他们将面临失去土地的风险。
    笔者查了该村从2009年到2012年间政府和集体组织有备案的流转案例，合同里都注明了流转期限等于“二轮承包期的剩余期限”，具体年份在16-20年不等。从法律上讲，叶新伟是获取了数十年的承包地经营权和对应收益权，“白纸黑字”，清清楚楚。但由于农村土地和城市土地长期面临着“同地不同权不同价”的二元体制，在法律认定上不允许农村土地承包经营权抵押、担保。
    果不其然，仔细再问叶新伟，才发现银行同意抵押的1000元/亩，是以钢质大棚等地上建筑物和种植的樱桃等经济种物为抵押物，不是拿承包经营权来抵押的。但上述这段话更重要的一层含义是，“三权分置”改革前，农民始终把承包权和经营权看作是同一权益，两者“一荣俱荣、一损俱损”，好像经营权交给企业后，一旦企业抵押经营失败，银行就会把承包权也一并拿走。不同利益主体的产权空间模糊和边界不清晰，在传统流转模式下司法无法介入流转纠纷，最后也只能以“承包经营权不准抵押、担保”一句话带过。在三中全会正式做出“三权分置”决策前，上面这个故事在全国各地都无数次地重演着。
    “三权分置”前，农民对土地流转有顾虑，但经营者同样也是“忧心重重”。在推进规模化经营的过程中，经营者的投入不可谓不大，最大的两笔支出就是土地平整和承包租金。由于上世纪90年代乡镇企业的兴起和1998年二轮承包实行的是“好、中、坏地搭配”的平均主义分地原则，土地严重细碎化。要想促进规模化经营，要先花大价钱把从各农户手里流转过来的零散土地平整好，便于机械化作业。其次是承包租金，从国家统计局2003-2012年的微观农户家庭调查数据看，2008年开始租金年均增幅超过20%，租金水平从过去的10年一调、五年一调变成现在几乎是一年一调。如果不允许经营权的抵押，相当于阻断了一条金融资本通向农村的“大动脉”，是经营者扩大流转规模和增加机械化投入的最大障碍。
    好在中国的基层创新总是走在政策法规的前头，在“三权分置”实施前，在理论界笔者知道最早在上世纪90年代初期就提出过“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的想法，在实践上全国各地都在不同程度上探索了经营权抵押试点，为规避《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》、《物权法》等诸多法律的限制，当时不敢直接叫做承包经营权抵押，就想尽办法换名称，有叫“国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”，还有的叫“流转权”、“流转经营权”等，但“换汤不换药”，其实质还是以承包经营权为抵押。
    “三权分置”的政策初衷是好的，适应了当前流转主体向企业、合作社、种粮大户集中的趋势。以河南省为例，2011-2013年间，土地流转总面积年均增长5%，其中农户流转面积年增长率从25%下降到16%，企业、合作社、种粮大户等新型经营主体的年增长率在40%以上。但从一些地方的试点效果看，经营权抵押对缓解土地规模化流转后的资金需求作用有限。结果不尽如人意的主要原因是经营权抵押的“含金量”不够，不能充分缓解经营者的大额资金需求。各地经济发展水平不同，流转价格的区域差异较大，从笔者掌握的情况看，像吉林、黑龙江等经济相对落后的地区，每年的流转价格在300-500元/亩之间，浙江、上海等发达地区在700-1000元/亩之间。按照金融机构的抵押贷款计算公式，以1000元/亩的最高流转价格为例，流转100亩土地，平均流转期限为五年，抵押率为50%，通过经营权抵押可获得25万元的贷款。跟动辄数百万元的规模化经营资金需求相比，无疑是“杯水车薪”。为提高抵押价值，浙江、吉林等地区把大棚、经济种物等地上附着物的市场价值，也纳入到经营权抵押范畴内，进行“打包抵押”，但一般来说，地上附着物的抵押价值也非常有限，并且在传统流转模式下也能抵押。
    由于抵押的只是农田经营权引致的经营收益，贷款额度不大，各类金融机构的贷款热情普遍不高，更多的是出于呼应国家号召进行象征性的贷款，并且主要以村镇银行和地方性商业银行为主，四大行（除了农行）基本没有介入，另外贷款期限多在1-2年间，很少有超过5年的。这个现象很有意思，在不允许抵押、担保的时候，传统流转模式多数以口头协议、村民间流转为主，没有建立起规范的流转平台。但在金融机构介入、要严格按照贷款程序和协议时，基础制度缺失的弊病就充分显现出来。首当其冲的是，发现流转合同中对期限的规定跟实际租金支付周期不符合，简单地看合同，可以发现一般流转期限都在五年以上，许多合同期限直接是二轮承包以来的剩余期限（在10年以上），从法理上讲抵押的经营权可以是5年或者10年。
    “纸上得来终觉浅”，只要考察过真实的流转过程，就会发现现实中绝大多数的土地流转案例，流转双方都倾向于采取租金一年一付的方式。按照法律规定，经营者只是逐年获取经营权，并不是按照合同中写的一次性获取五年甚至十年的经营权。但为什么采取一年一付的方式呢？对经营者来说，每年支付可减轻企业财务费用。对承包农户而言，受国家惠农政策持续加大的预期影响，也不愿意接受长期不变的租金，希望每年可以重新谈判租金的增幅。这在传统流转模式下“两厢情愿”的事情，碰上抵押权的行使，就会产生直接冲突。金融机构担心，一旦经营失败，抵押过的经营权就会落到自己手里，先不说重新处置经营权的难度有多大，如果经营者是每年支付租金，那岂不是说“在银行没有找到合适的经营者接手前，还要自掏腰包给农户支付租金”。更进一步讲，不同于其它完整的产权，经营权上头还挂了个承包权和所有权，银行拥有的只是经营权的处置权，处理起来难度极大。加上农业生产活动受气候环境影响很大，“靠天吃饭”，商业性保险机构不愿意涉足农业生产领域，保险、担保的市场化机制缺失，进一步加剧了金融机构对经营权抵押的担心。
    为打消金融机构对经营权抵押的种种顾虑，地方政府和集体组织扮演了“隐性担保人”和“保险者”的角色。各地都出台了应对经营权抵押失败的“土规定”，有的是集体经济组织负责回购60%-70%的抵押贷款，再重新寻找经营者；有的是各级财政建立风险保证金制度，承诺支付20%-30%的贷款。有些地区还提前收取企业流转保证金。在合规流转平台和农业保险体系尚不健全的情况下，也只能暂时采取上述办法加以补救。
    （二）“宅基地流转”与“成员权退出”
    宅基地被诸多学者戏称为，农村土地改革要攻破的“最后一个堡垒”。截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，占农村集体建设用地的54%.前一讲说过，在十八届三中全会提出“允许农民住房财产权抵押、担保、转让”前，不少地区的农村住房以及宅基地已经跨村域甚至跨乡镇、跨县域进行转让了。但“抵押和担保”是绝对禁止的，金融业务的开展不像私人间的转让可以“绕着法律走”，到时通过乡规民约等“非正式制度”来解决纠纷，必须要借助于一套清晰的产权体系。产权制度安排就是这么神奇，表面上看就是法律条文上增加了一条“允许抵押、担保”，原本沉睡的宅基地和住房财产权就苏醒了。从各地实践看，住房财产权抵押价值要远高于农地经营权，尤其在发达地区的城乡结合部，农村住房纳入拆迁范围的社会预期很强烈，金融机构对住房的有效抵押率一般在70%，远高于50%的经营权抵押率。程郁和王宾对浙江省宁波市江北区、湖州市长兴县的调查结果显示，农房抵押贷款占“两权一房”贷款总量的比重都在70%以上，是所有抵押贷款品种中的“主力军”。
    “地随房走”是常识，实践中不可能把住房和下面这块宅基地分离开来。但文件写得隐晦深奥，只提及“住房财产权”，没提到“宅基地的抵押、担保”，可能是当政者担心会造成事实上的宅基地买卖。因为抵押或者担保失败，按照《物权法》和《担保法》等规定，金融机构有权处置宅基地，包括以合适价格转让给他人。但常识告诉我们，天下没有“空中楼阁”，你不能说在房子已经处于转让状态下，下面这块土地的使用权还永远是属于另一个人的，全世界没有这种奇怪的产权安排。现在的做法，只能在流转条文里加一些“前置条件”，比如流转方必须要有另一处固定住所、流转面积不能超过总面积的60%或者不能超过100平方米等，但这些规定都不会构成实质性的限制，从笔者调研的情况看，无非是“掩耳盗铃”罢了，不能真正解决流转纠纷问题。
    以笔者拙见，最终解决之道还要从宅基地制度改革入手，简单地说就是建立起“生不增、死不减、入不增、出不减”和“成员权有偿退出”这两类机制。前一类机制主要解决存量宅基地的“封闭运行”问题，选择某个时间点为基点，以户为单位，把宅基地资源固化到户后，以后“新出生人口不分配宅基地”、“死亡人口的宅基地可由同户的家庭成员继承，如果没有同户继承人，就归集体所有”、“以后进入农村的外地媳妇、入赘男都不分配宅基地”、“不取消出村的外嫁女、复员军人等外出人员的宅基地使用权”，按照这个办法持续数十年，就能“倒逼”出一个宅基地流转市场来，因为以后一部分增加的人口、进来的人口就需要花钱购买宅基地，消亡的人口和外出的人口也有供应宅基地的动力。在宅基地使用权流转市场建立后，住房财产权的抵押、担保、转让就顺理成章了。
    如果说前一类机制属于“自然演化”过程，需要较长时间才能实现的话，后一类机制如果能取得政策突破的话，就可以在较短时间内流转宅基地和农房。据笔者所知，在民营经济发达的浙江湖州、宁波在2007年和2009年就分别启动了“两分两换”和“农房两改”项目，其中的“一换”和“一改”就是宅基地换商品住房、农村住房集中改建。近年来，有更多地区加入到了“探索宅基地成员权有偿退出”的行列，通常是结合城镇化进程和“村改居”项目，通过住房置换或货币补偿的方式，在农房参与流转的时候，农民自愿承诺放弃“宅基地成员权”，这样金融机构在处置抵押、担保后的农房资产时，就没有了“后顾之忧”。
    笔者认为，在实现了跟城市住房一样的“房地合一”后，农村住房财产权的抵押和担保价值势必会大幅提升，因为里面包含了宅基地的长期使用权，更有利于保障经营者的融资权益和缓解资金需求，反过来经营者也会更愿意提高承包地租金。
    （三）“确权确股不确地”与“集体资产股权流转”
    在经济发达的长三角和珠三角地区，绝大多数村都改制成了股份经济合作社，加上集体土地参与工业化、城镇化进程较早，在集体土地上长出来的资产规模很大，保留的农地较少且被严重割裂。硬要“确地”，一是交易成本很大，“四至模糊”后的权属界定很难；二是农户对确权到地也没有热情，因为他的权益都体现在集体资产的股权上了。笔者2013年在广东佛山市南海区调查时就发现，农民作为股东，平均每年能分红七万左右，最高的能达到30万元。
    相对农地经营权和农房财产权抵押，质押价值更高、权属更清晰的集体资产股权更受金融机构的青睐，在十八届三中全会提到“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”以后，有了国家政策依据，接下来只需要多数社员同意在集体资产合作社章程里加一句“允许股权抵（质）押”就可以了。
    从各地实践看，尽管集体资产股权的价值差异特别大，但在那些已经改制成了土地合作社、集体资产合作社的村庄，界定清晰的股权抵押、担保的运行是最通畅的，如果抵押或担保失败，银行可以获取每年的股权分红收益，或者将股权委托集体组织重新进行流转，因此金融机构没有像经营权和农房抵押那样“顾虑重重”，非得拉上地方政府和集体组织作“担保”或“承诺回购”，才愿意放款。
    唯一在政策方面还需要进一步明确的，就是在“农民对集体资产股份有偿退出”或者“抵押、担保失败后交由银行处置”这两类情况下，股权能不能流转给本集体经济组织外的人员，还是仍然规定必须只能流转给本集体经济组织成员？这是个大事，直接关系到“集体所有权”是否消亡的问题。如果按照公司法的规定，股份可以公开流转，极端地讲如果所有股份都被一个公司或个人收购了，集体资产的占有、收益和处置权就归该公司或个人，那所谓的“集体所有权”就变成了“空壳子”，名存实亡了。需要说明的是，关于农村集体所有制的有效实现形式，是个非常复杂的问题，笔者这里只是提出一个跟股权抵押相关的问题。
    最后说一下，社会各界在讨论土地流转这一问题时，总是有一种倾向，就是担心工商企业借“流转之名”行“兼并之实”，经营权过度膨胀后危及承包权和所有权的稳定，最后把耕地“非农化”、“非粮化”，不仅损害农民权益，还危及“耕地红线”和“粮食安全”，因此许多人主张要对工商资本下乡“大打出手”，施加种种限制。
    根据笔者对一些地区工商企业介入土地流转的案例分析，的确存在“在未经所有农户同意的情况下，工商企业同集体组织私下签约合同”以及“非法扩大农业设施用地面积和过度种植经济作物”的现象，但在调研过的这些地区上述比例都不到10%，并且完全可以通过健全流转程序和坚持“用途管制”来规范上述行为。重要的是，要相信市场的力量，如果工商企业从事大规模的土地流转，在不改变土地用途的前提下，发现其无利可图，就会调整流转规模，只要不破坏耕地表层和保障租金支付，农民权益完全可以得到保障。从过去经验看，适度经营规模不是政府事前规划或者拍脑袋定下来的，而是通过市场行为探索出来的，并且每个地区的适度规模标准差异很大，必须允许各地积极探索最优规模。
    （作者： 国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室副主任、副研究员） 文章出处：《中国发展观察》