高培勇：财税体制改革亟待定夺的四个方向性问题

    缘起
    当前制约我国经济社会发展的许多具有全局性影响的问题，如地方债务风险、产业结构调整、城镇化推进、改善民生导向和宏观经济政策布局等，都同财税体制密切相关。可以说，财税体制改革牵一发而动全身，已成为全面深化改革开放的突破口和主线索。为此，本版今日特刊发两篇探索财税体制改革的文章，供读者交流研讨。
    一旦聚焦财税体制改革并深入到其所牵涉的多方面因素，就会发现，解决当前的突出矛盾固然是财税体制改革的一个重要着眼点，但围绕它的研究和谋划，应当也必须从顶层设计和总体规划入手。其中，事关财税体制改革根本方向的如下四个问题，当在优先考虑之列。
    税制结构：要不要增加直接税
    1994年确立的我国现行税制结构及其所决定的税收收入结构，是以流转课税为主体的，2012年，来自增值税、营业税和消费税等流转课税的收入占全部税收收入的比重超过70%，企业所得税和个人所得税收入的占比，则分别为19.5%和5.8%。进一步看，在现实生活中，流转课税加上企业所得税，均系各类企业缴纳，两者合计，来自企业缴纳的税收收入占到全部税收收入的90%以上。如此的结构，在过去的20年中，特别是这一轮国际金融危机以来，给我们带来了一系列挑战。
    第一，流转课税的另一个称谓是间接税。70%以上的税收收入来自间接税，意味着我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一嵌入价格之中。在国内，它既可垫高商品和服务的价格水平，又会对政府控制物价水平的努力形成障碍。在国际贸易领域，由于中外税制结构的巨大差异，还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和服务价格之间的“反差”或“倒挂”现象。
    第二，90%以上的税收收入由企业缴纳，一方面意味着税收的绝大部分可以转嫁，税收归宿在总体上难以把握，从而模糊政府利用税收调节经济活动的视线；另一方面也说明，即便宏观税负水平相同或近似，即便税收经过一系列转嫁过程之后最终要落在消费者身上，至少在国民收入初次分配环节，我国企业所承担的税负高于国际一般水平。
    第三，来自个人所得税收入的占比仅为5.8%，又几乎没有任何向居民个人征收的财产税，意味着我国税收与居民个人之间的对接渠道既极其狭窄，又只能触及收入流量。这对于政府运用税收手段调节居民收入分配差距，特别是调节包括收入流量和财产存量在内的贫富差距，只能算是小马拉大车。
    第四，从根本上说来，税制结构反映的是税收负担在社会成员之间的分配状况。税制结构及其所决定的税收收入结构的差异，与经济发展水平和社会文明程度直接相关。人类税制结构的发展史，就是从简单原始的直接税到间接税，再由间接税到发达的直接税的演进过程。主导这一过程的一个重要因素，就是人类对税收公平的追求。就以间接税一边倒且主要依赖企业作为税收来源的现行税制结构而论，我国当下的税收负担分配尚不足以充分体现公平。
    正是基于上述判断，党的十八大报告正式提出了“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的税制改革目标。下一步财税体制改革绕不开的问题是：是否将社会公平作为主要因素纳入税制设计的总棋盘？是否要在“营改增”已经并将继续带来相当的间接税减税效应的同时，逐步增加直接税并提升其占比？
    预算管理：要不要真正实行“全口径”
    我国的财政收支或称预算收支不等于政府收支，这个问题久已存在。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今的10年间，尽管推出了一系列调整、整合举措，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解。
    具体来讲：公共财政预算，亦称一般收支预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用，故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”，其收支的运作既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排，故而充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；国有资本经营预算，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行，故而至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议。
    按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重仅为65%上下，其余的三类预算收支所占比重数字加总，高居35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之20世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但距离党的十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。
    这种不规范的预算格局，使我们难免遭遇如下难题：
    时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占GDP比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的仅是公共财政预算收支的规模及其占GDP的比重。出于这一原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰的标准。此其一。
    即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2012年政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范程度不同的预算，其中相当一部分又被分割为若干块儿分属于不同政府部门、不能统筹安排的“私房钱”，从而既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容。此其二。
    既然不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批就只能是“区别对待”式的。既然不能将全部的政府收支关进统一的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。建立在如此基础之上的政府预算，当然难以完整规范、公开透明。此其三。
    所以，下一步财税体制改革不容回避的一个根本问题是：是否真正下决心把“全口径”预算管理落实到位？
    政府支出：要不要稳定规模并转换结构
    按照目前有账可查且可以查到的统计文献计算，2012年我国全部政府支出占GDP的比重已经突破35%。这样的支出规模，虽然从一般比较角度而言不能算是偏高的，但一旦同经济发展水平相联系作更为细致的比较，特别是在将目前相对落后的财政支出管理水平引入视野之后，则属于相对偏高状态了。
    进一步看，政府支出规模在扣除各类赤字或债务之后，直接表现为宏观税负水平的高低。鉴于我国现实的宏观税负水平已处于相对偏高状态，也鉴于我国的国民收入分配结构近些年已经发生了越来越向政府一方倾斜的变化，更鉴于政府支出规模过大不利于经济结构调整和经济持续健康发展的事实，稳定既有政府支出规模及其占GDP的比重，并使其不再进一步扩大或提升，无疑是必要的。
    与此同时，我国现实的政府支出结构也颇不均衡。虽然仅以公共财政预算支出计算的投资和建设性支出比重已大幅下降，但若将以国有土地出让收入为主体的政府性基金预算支出和地方政府融资平台资金所形成的支出计算在内，“全口径”政府支出中的投资和建设性支出占比则超过50%。投资和建设性支出比重偏大，意味着对民生领域的投入有所不足，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待调整。
    所以，下一步财税体制改革应当也必须解决的根本问题是：要不要将稳定既有的政府支出规模作为追求的目标？要不要在稳定政府支出规模的同时，真正摒弃以扩大投资和建设支出换取经济增长的传统思维定式，并作出向民生领域支出倾斜的政策抉择？
    财政体制:要不要坚守“分税制”
    从1994年起我国的财政体制一直以“分税制”冠名，这表明财税体制是以“分税制”作为改革方向或建设目标的。
    “分税制”所对应的是“分钱制”，是将“分钱制”作为其对应面来设计的。与我们曾经经历过的以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制财政体制”安排有所不同，本来意义上的“分税制财政体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任；“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源；“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理，一级政府一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。
    对照“分税制”的上述含义，不难发现，在过去20年中，经过一系列的适应性调整，财政体制格局已出现了偏离“分税制”、重归“分钱制”的迹象。
    比如，“分税制”的灵魂或设计原则，在于“财权与事权相匹配”。然而，在“财权”和“事权”始终未能清晰界定的背景下，一些调整变化发生了：先是“财权”的“权”字被改为“力”字，从而修正为“财力与事权相匹配”。由于财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作很难规范化。后来，又在预算法的修订中以“支出责任”替代“事权”，从而，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任”指的也是“钱”，由两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽说是迫于现实条件的一种不得已选择，但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举。
    还如，将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，本是分税制财政体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景，1994年财税改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设上，在此之后的调整并未适时实现主要注意力向地方税建设的转移。一方面，2002年的所得税分享改革，进一步增添了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重；另一方面，始自2012年上海试点、眼下已向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的“营改增”，又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税——增值税框架之内。这一操作虽有其必要性，系事关财税体制改革的重要步骤，且同时伴随以相应的财力补偿性措施，但一个不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。
    再如，分税制财政体制的另一个重要基石，是在“分事”“分税”的基础上实行分级财政管理。但是，这些年来，随着中央各项转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大，不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小，而且地方财政支出中越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。倘若此种格局长期化，甚至于体制化，那么，多级财政背景下的各级地方财政，将由于缺乏相对独立的收支管理权和收支平衡权，而同历史上的带有“分钱制”色彩或倾向的财政体制安排相类似。
    所以，下一步财税体制改革亟待澄清的一个问题是：继续坚守“分税制”方向并逐步向其逼近，还是迫于现实条件的制约而部分回到“分钱制”？
    上述的四个方向性问题，对于启动下一步的财税体制改革是极为重要的，只有在大方向明确的条件下，方可避免出现一些似是而非的决策，改革才不至于出现周折或反复。
    （作者系中国社科院学部委员、中国社科院财经战略研究院院长）
    来源:光明日报