邓郁松：完善我国住房保障体系的目标和总体思路

    基于对我国住房总量状况和住房保障需求情况的测算，建议到“十二五”期末，人均住房建筑面积16平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保，到“十三五”末，人均住房建筑面积低于18平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保。综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大规模保障性安居工程建设的基础上，将住房保障方式逐步从实体保障房建设为主，向为保障对象提供多种与其需求相适应的住房保障方式转变。
    基于对我国住房总量状况和住房保障需求情况的测算，建议到“十二五”期末，人均住房建筑面积16平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保，到“十三五”末，人均住房建筑面积低于18平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保。综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大规模保障性安居工程建设的基础上，将住房保障方式逐步从实体保障房建设为主，向为保障对象提供多种与其需求相适应的住房保障方式转变。
    2011—2020年，即“十二五”和“十三五”时期是我国城市化快速发展和全面建成小康社会的关键阶段，完善住房保障体系应基于当前我国住房保障的现状，着眼于“十二五”和“十三五”时期住房保障需求的新特点，统筹考虑住房保障效益和成本，确定住房保障目标、基本原则以及与之相适应的住房保障体系的总体思路。
    保障对象和保障目标
    借鉴国际经验，我国应从三方面确立住房保障对象：一是从收入水平上划分；二是从居住条件划分；三是根据政府长期可支付能力，具体确定实际的保障覆盖面。
    ——住房保障对象的确定
    收入和住房条件是确定住房保障对象的两个最重要的指标。由于住房保障需要以政府财力的支出作为支撑，因此，在确定住房保障对象时，还必须考虑住房保障的覆盖范围与政府长期可持续支付能力相适应。
    借鉴国际经验，结合目前我国住房保障的实际情况，应从以下三方面确定住房保障对象：
    一是从收入水平上划分。将无法足额支付市场房价或租金价格的中低收入群体作为住房保障对象的选择范围。借鉴国际经验，结合我国实际，建议将城镇居民中的低收入人群（占全部人群的20％）和中等偏下收入人群（占全部人群的20％）作为住房保障对象的选择范围。
    二是从居住条件上划分。 “十二五”期间可将低于全国城镇人均居住面积50％以下的住户纳入住房保障对象 （人均16平方米），到2020年可将标准提高到18平方米。
    三是根据政府长期可支付能力，具体确定实际的保障覆盖面。
    最终确定的保障对象应同时满足以上三个条件，住房保障对象的实际覆盖率大体达到城镇家庭的20％。
    ——住房保障目标的确定
    完善住房保障的核心目标是要通过多种方式实现中低收入住房困难家庭 “住有所居”。既包括保障最低收入住房困难家庭的基本居住需求，也包括支持和帮助低收入及中等偏下收入（以下称中低收入）住房困难家庭改善居住条件。但住房保障并不是要保障中低收入住房困难家庭都拒购买住房，也不是完全通过政府建造或出租实物型保障房给保障对象。
    根据全国“第六次人口普查”数据测算情况，建议在“十二五”期末，做到城镇常住人口中，人均住房建筑面积16平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保；到 “十三五”末，做到人均住房建筑面积低于18平方米以下的城镇中低收入家庭应保尽保。
    基本原则
    未来完善住房保障体系应坚持的基本原则：一是坚持政府主导的原则。二是坚持以人为本和因地制宜的原则。三是坚持公平、公开、公正原则。四是坚持创新体制、发挥市场机制作用的原则。五是坚持保障政策可持续的原则。
    未来完善住房保障体系应坚持的基本原则：
    一是坚持政府主导的原则。努力满足中低收入家庭的基本住房需求是政府公共服务的重要内容。坚持政府为主导，就是要突出政府在城镇住房保障中的责任，完善住房保障制度和政策体系，多渠道解决城市中低收入家庭的住房困难问题。
    二是坚持以人为本和因地制宜的原则。中低收入住房困难家庭在就业、收入、年龄、资产状况和未来发展前景等方面存在巨大差异，这种差异决定了这些人群对住房保障的需求也存在较大差异。坚持以人为本，就是要充分考虑不同人群对住房保障的不同需求，在相同保障成本的情况下，采取有效方式，给保障对象更大的选择权，更好地满足保障对象的差异化要求。不同区域住房保障需求、社会存量住房状况有所不同，应本着因地制宜原则，确定住房保障政策和保障方式。
    三是坚持公平、公开、公正原则。住房保障是政府对城镇中低收入家庭提供的公共服务，保障范围主要是城市的弱势群体，是政府公共政策的体现。因此，对保障人群的政策要公平、公开、公正、透明，并有利于社会监督。
    四是坚持创新体制、发挥市场机制作用的原则。住房保障是政府公共服务的重要内容，但在具体实现方式上，要创新体制机制、发挥市场机制的作用，鼓励社会力量和民间资本通过投资建设、提供市场化租赁房源、参与经营管理及捐赠等多种方式进入住房保障领域，充分发挥市场机制在保障性住房供给和管理等方面的作用，政府通过相关的政策加以引导和支持。
    五是坚持保障政策可持续的原则。住房保障是一项长期的制度性安排，相关制度和政策体系设计必须立足当前，着眼长远，注意近、中、远期的有序衔接。要从中长期角度综合考虑保障目标、保障对象、保障效果和保障成本，确保制度和政策体系具有长期可持续性。
    指导思想
    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国务院关于解决城市低收入住房困难群体“住有所居”的总体要求，针对我国处于城镇化加速期和人口流动的新特点，统筹考虑保障目标、保障效果和保障成本，坚持公平和效率相结合的原则，逐步扩大住房保障覆盖范围，为城市低收入住房困难家庭提供基本住房保障，支持和帮助更多的中低收入住房困难家庭改善居住条件。
    完善我国住房保障供应体系的总体思路和基本框架
    建议将廉租房和公租房并轨，租赁型实物保障房采取“市场租金、分档补贴、租补分离”方式，并逐步提高货币补贴在具有租赁性质的保障房供应中的比例。建议将经济适用住房和两限房并轨，调整为“共有产权”性质的实物型可售型保障房。建议逐步推进住房保障体系转型。
    综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，根据政府住房保障覆盖20％左右城镇居民家庭的目标，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴、公积金信贷支持等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大规模保障性安居工程建设的基础上，将住房保障方式逐步从实体保障房建设为主，向为保障对象提供多种与其需求相适应的住房保障方式转变。
    在住房保障中，综合考虑保障对象的需求、政府融资状况和长期持有的成本等因素，建议政府直接拥有的租赁型实物保障房覆盖范围不超过全部应保对象的20％，包括共有产权方式在内的所有的实物型保障房覆盖范围不超过全部应保对象的50％。
    ——建议将廉租房和公租房并轨，租赁型实物保障房采取 “市场租金、分档补贴、租补分离”方式，并逐步提高货币补贴在具有
    租赁性质的保障房供应中的比例
    将公共租赁住房与廉租住房并轨，统一为租赁型保障房。保障房租金参照市场租金的价格确定，政府部门根据保障对象收入和居住条件的差异确定不同的补贴标准，即符合条件的保障对象租住保障房，需要支付同样的租金。同时根据收入的差异从政府部门及相关机构获得不同额度的补贴，总的原则是补贴额随收入的增加而减少。允许并鼓励保障对象从市场上租赁房屋，政府部门对符合条件的保障对象按照同样的标准进行补贴。逐步提高住房保障中社会性租赁房源的比重。
    ——建议将经济适用住房和两限房并轨，调整为“共有产权”性质的实物型可售型保障房
    由于住房制度改革以来各地商品房价格上涨幅度较大，而经济适用住房和两限房的定价一直未进行大的调整，经济适用房等实物型保障房的售价与商品房的差价显著拉大，造成拥有经济适用房的家庭财产性收益显著增大，这是导致原有的经济适用住房、两限房存在诸多缺陷，极易产生腐败和催生寻租行为的重要根源。建议将经济适用房和两限房并轨为政府与保障对象“共有产权”的保障房，并基于“市场定价、货币补贴、共有产权和面向特定人群”的思路进一步调整和完善相关政策。
    市场定价是指符合条件的保障对象购房时价格参照市场价格购买或直接以市场价格购买新房或二手房；货币补贴是指政府按照保障对象的收入、住房条件和政府支付能力等因素确定其在购房时给予的补贴数额；共有产权是按照保障对象自身支付的购房款和政府部门支付的补贴款占全部购房款的比例分别确定产权比例；面向特定人群是指政府部门只向符合保障条件的特定人群提供购房补贴。特定人群除符合住房保障对象的一般要求外，还需要具有一定的支付能力，年龄超过40周岁或者是丧失工作能力。
    ——建议逐步推进住房保障体系转型
    针对“十二五”期间大规模建设的租赁型保障房和可售型保障房，建议根据租赁型保障房和可售型保障房的不同特点，分别制定和完善相关政策，实现未来三年住房保障体系逐步转型。对各类可售型保障房，建议将其尽快转成具有共有产权性质的可售型保障房，对保障对象购房款和政府部门实际补贴款进行量化，在此基础上确定各自的产权比例，这样调整将有利于强化分配的公平性，并可防止对保障对象的过度补贴和腐败寻租等问题。从“十三五”开始，建议政府直接建设的可售型保障房应以棚户区改造工程为主，不再大规模建设其他类型的保障房。而由符合条件的保障对象在市场上直接按照市场价格购商品房或二手房，由政府给以适当的购房补贴。“十二五”期间建设的实物型租赁性保障房，建议按两种方式处理：一是将部分配套较为完善的租赁型保障房由政府长期持有，并将此类保障房重点面向符合保障对象条件、支付能力差的40岁以上人群人士（原廉租住房的覆盖人群）；二是对其他的实物型租赁型保障房，建议可采取先租后售方式，逐步将其转化为具有共有产权性质的保障房，面向保障对象中支付能力相对较强的家庭。其优点是满足这部分家庭的购房且拥有部分产权的需求；同时可减轻政府对公租房的财政支出、还贷压力，还可降低政府长期持有公租房的管理成本（见表1、表2）。
    调整和优化住房保障供应体系的主要原因
    一是我国住房总量的变化为调整和完善住房保障供应体系创造了条件。二是以货币补贴为主（即“补人头”）可以最大程度地利用社会资源。三是以货币补贴为主，可以提高商品房的供应量，在一定程度上抑制房价过快上涨。四是以货币补贴为主可以形成商品房和“保障房”的无缝衔接，保障对象更容易退出。
    在坚持政府住房保障责任的前提下，逐步调整和完善住房保障供应体系，主要出于以下考虑。
    一是我国住房总量的变化为调整和完善住房保障供应体系创造了条件。根据“六普”数据和近年来住房及保障房新开工情况测算，保守估计2012年我国城镇居民户均住房也已接近1套，到2015年城镇居民户均住房套数将略高于1套，我国住房总量不足的问题基本得到解决。根据 “六普”数据，我国城镇居民住房自有率接近80％，这意味着城镇中还有20％左右可供出租的存量房源，政府住房保障具备由政府直接提供实物型保障房向以货币补贴为主转变的条件。
    二是以货币补贴为主（即“补人头”）可以最大程度地利用社会资源，由保障对象在市场上购房或租房，既满足了保障对象差异化地住房需求，又可以有效利用社会存量住房资源，也可减轻政府大规模建设保障性住房的压力，降低保障成本。由于保障对象在年龄、就业能力、工作状况、资产状况、收入状况等方面存在较大差异，其对住房的需求也是多样化的。目前的住房保障是保障对象在政府建造的房子范围内根据户口和工作单位等条件定向选房，但政府建造的保障房客观上受土地位置和建造成本等因素制约，实际上造成保障对象的选择空间十分有限，这也是目前一些地方出现公租房入住率不高等问题的重要原因。实行货币补贴后，保障对象可以在所居住的城市范围内选择，选择余地大大增加，实际上会提高保障效益。测算表明，在达到同等住房保障目标的前提下，货币补贴比提供实物型保障房成本更低。由于货币补贴变暗补为明补，可以量化政府在住房保障方面的支出，可以对不同保障对象的补贴进行比较，在保障方式上比实物型住房更加公平，也可以最大程度减少住房保障的寻租空间和政府的管理成本，形成更公平和更可持续的住房保障机制。
    三是以货币补贴为主，可以提高商品房的供应量，在一定程度上抑制房价过快上涨。如果政府直接提供大量保障房又不允许保障房进入市场，客观上会减少商品房的供应量，商品房供应量不足必然会推高房价，房价上涨又会增大住房保障压力，从而形成“高房价——政府直接提供更多的保障房——商品房供应减少进一步推高房价——保障对象数量增加”的恶性循环。从国际经验看，新加坡和中国香港特区政府直接提供的保障房占比较高，但这两个城市商品房价格在全球主要城市中也是非常高的。以货币补贴为主，减少不可入市交易的住房数量，将会增加市场上商品房的供应量，从而有利于改善市场供求关系，抑制价格过快上涨，在一定程度上也可缓解住房保障的压力。
    四是以货币补贴为主可以形成商品房和“保障房”的无缝衔接，保障对象更容易退出。以货币补贴为主在房租补贴或购房补贴上可以体现保障程度的差别，在操作上可以做到最低收入到中等偏下收入的全覆盖，也有利于消除“夹心层”。货币型租赁保障可以根据保障对象收入的变化及时退出，实物型租赁房由于只向特定对象提供，且总量可控，便于集中和更有效地监管；共有产权性质的保障房可以随时退出，如有增值收益，可方便在保障对象和政府间进行分配。
    （国务院发展研究中心市场研究所“完善我国住房保障体系的制度与政策研究”课题组）
    来源:中国经济时报