罗红：国外财政转移支付制度的发展沿革及经验借鉴

    内容摘要：本文阐述了转移支付制度的含义，说明了转移支付制度当前存在的各种问题，具体研究了各国转移支付的成功经验，并以此为依据分析了我国可以借鉴的因素，最后提出我国财政转移支付制度改革的政策建议。
    关键词：转移支付制度 事权 财权时 目标定位 支付结构
    一、当前转移支付面临的困境
    财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。
    （一）政府财权、事权划分不对称
    自从我国实行分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致很难对地方政府进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。
    （二）财政转移支付制度目标定位不准
    我国建立财政转移支付制度的最终目标是为了向全社会提供相对均等化的公当共产品和服务，将财政转移支付资金用于最需要的地区，而不是能够带来最大经济收益的地区。我国很多地区由于对财政转移支付制度的理解存在着各种偏差，大都认为财政支付转移制度是加大地方投资的重要渠道，总是将财政转移支付所得的款项划分给经济较为繁华的地区，妨碍了公共产品和服务均等化的顺利实现，造成贫困山区和弱势群体的财政转移支持获得很少。
    （三）财政转移支付结构不合理
    在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标相偏离，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。
    （四）地方转移支付难起作用
    现行分税制在增加中央宏观调控的同时，减少了省级财政从增量收入中的份额，迫使地方政府缩小转移支付的规模。加之，一些地区甚至将中央的转移支付资金截留在省一级，造成省以下的转移支付制度的调整财力不平衡方面没有发挥应有的作用。在地方法定之处和专项配套压力增大的情况下，县乡财政困难日益突出，甚至于无法完成各种规定项目，县乡对项目的支持只能够以拖为办法。
    （五）转移支付难以短期内实现地区均衡
    由于我国经济发展在很大程度上存在不平衡的现象，对于沿海地区，往往经济发展比较快速，而内陆地区发展经济的规模是受到局限的客观原因，财政收入发展一直处于比较缓慢发展的阶段，因此需要大量的财政转移支付，才能够促进经济的发展。但由于转移支付无法实现地区平衡，导致了内陆地区财政资金无法快速到位的情况经常发生。
    （六）财政转移支付制度的预期效果不明显
    现存的转移制度不够透明，没有统一的部门，预算编制由下而上，加上中央不少体系功能都有转移支付的功能，缺乏协调和配套转移支付的能力，很容易造假。此外，要上的项目可能由于地方配套资金不到位而落空，从而财政转移支付制度难以进行有效的监控和管理。
    二、国外转移支付的现状阐述
    （一）美国
    美国的专项转移支付分为两种基本形式：一是项目专项补助，联邦政府可根据自己意愿确定补助标准；二是公式专项补助，联邦政府依据有关法律规定的公式确定补助对象和补助标准。其中，公式专项补助占1/3，项目专项补助占2/3。在转移数额上，专项补助占有较大比重；在使用上，一般联邦对州一级的补助主要用于失业救济和其他福利转移支出，州对地方一级的补助则主要用于教育。
    （二）加拿大
    加拿大的转移支付包括：一是财政均等化计划，二是固定项目补助，三是援助拨款计划。加拿大的固定项目补助是联邦政府对省级政府负责的两项主要公共服务健康和高等教育进行专项补助的一种形式，其目的在于使各省负责的两项主要的公共服务教育和卫生能够达到国内平均水平。加拿大援助计划是联邦政府对省在社会福利领域提供资助的一种形式，包括盲人补贴、老年人补贴、残疾人补贴和失业救济，其目的在于消除和制止贫困，提供基本的社会保障，并带有联邦与省双边协议的某种性质。对一般省份，联邦政府负担支出的一半；对较富裕的省份，联邦政府则负担支出的一半以下。
    （三）日本
    在日本的转移支付制度中，并不仅仅使用某一种补助方法，而是综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式。一般地，中央政府为了平衡各地区财政收入水平差异，则采取不规定用途的无条件补助方式，这样能够直接增强低收入地区的财政能力；而为了增强地方提供某一种或几种公共产品的能力，则较多地采用附加条件的专项补助方式。通常，一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式，而专项补助则有利于达到效率目标，提高公共产品的供给水平。因此，这种交叉运用有主次之分。
    三、国外财政转移支付制度的相关启示
    无条件财政转移支付对资金的使用没有明确的规定。无法明确掌握资金使用在最优先选择的公共物品上的这类资金，虽然没有明确的规定需要使用的方面，但是对这笔资金的使用，政府能够有较大的自主权力，能够按照本政府所需要的资金进行统筹分配。这有利于地方政府实现政府内对资金的规划和对国家专项投资进行有效的改善。
    中央政府利用非配合财政转移支付支持地方政府供应特定公共物品和服务，可以使地方将补助金全部供应特定公共物品和服务的政策目标。但是，它可能造成中央政府在供应该公共物品和服务上对地方政府替代作用，不利于提高地方政府的积极性，造成地方居民福利水平的非最优化。
    中央政府为实现促进地方在某一特定的公共物品和服务增加供应的政策目标时，配合形的财政转移支付是达到预期政策目标的最佳形式。与无条件财政转移支付相比，达到相同政策目标，中央政府所需支出的补助金较少，而且要求地方政府进行配合，可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配合财政转移支付相比，配合财政转移支付更易达到预期的政策目标，也不会造成地方居民福利损失。
    四、进一步完善我国财政转移支付制度的建议
    明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。
    按照财政转移支付制度的目标实现重新定位。根据我国的实际情况，对我国财政支付制度目标应明确分配财政资金，按照本身的需要对资金、对财政支付统筹规划。按照各个地区的财政预算进行合理划分，同时也应该预计规划新的大型项目规划预算方针。
    大力优化财政转移支付结构。世界各国的政府间转移支付大都采取复合型，即多种转移支付手法的综合运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。尽快完善省以下财政转移支付制度。
    近年县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县（市）财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政一方面能统筹兼顾，通盘考虑，在规范收支行为的基础上，提高财政的协调功能，对国民收入进行再分配。按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低补助标准。另一方面，完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的财政转移支付及省与省之间的横向的财政转移支付。目前，中央对省级的财政转移支付好于省以下地方政府的财政转移支付。相对来说，省以下财政转移支付制度步履缓慢，这势必影响了我国整个财政转移支付体系的全面确立。
    逐步建立纵横交错的财政转移支付形式。根据我国实际情况，可以实行纵向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向财政转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50% 以上，造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下，如果再单纯依靠中央财政的纵向财政转移支付来平衡地区间的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。其次，地区财力差异很大，具有横向财政转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限，各地区经济发展极不平衡，地区财力极不均衡且差额较大。再次，在我国实行横向财政转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向财政转移支付方式，但是各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式（虽不规范、明确、固定），其实质是地区之间的横向财政转移支付，并且取得了一定的成效。
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