陆南泉：转型后的俄罗斯财政体制改革

    俄罗斯在确立了以建立市场经济为目标的经济体制转型后，对在传统的计划经济条件下形成的财政体制作了重大改革，使其适应市场经济发展的要求，改革的基本方向是：根据市场与财政所满足的不同的社会需要来界定财政的职能范围，在合理划分中央与地方政府的事权范围基础上，以确立中央财政与地方财政之间的收入范围，根据事权范围划分支出范围。
    不论在计划经济体制还是在市场经济体制条件下，就财政作为分配与再分配社会产品和国民收入的这一职能而言，并没有多大区别，即国家都凭借政治权力取得财政收入，以此来为保证国家职能顺利实现提供财政基础。在计划经济条件下的财政体制，其最大的一个特点是，国家在参与企业分配时，不以企业是市场主体为出发点的。在这种条件下，从国家与企业的财政关系看，是政府的一个下属行政机构，这是由国家对企业实行直接管理与控制的计划经济体制所决定的。
    传统经济体制条件下的财政体制的另一个特点是，集中程度高。这表现在两个方面：一是大量的国民收入通过财政分配与再分配，集中到国家预算。以1980年为例，苏联国家预算收入占国民收入的比重为65%以上；二是财政资金主要集中在中央预算，1980年苏联地方预算占的比重为17.1%。
    财政职能的转变
    上世纪30年代后，苏联国营企业在整个国民经济中占主导地位，国营企业广泛推行经济核算，企业自行支配的货币基金增多，随之财政的范围亦就扩大，国民经济各部门与企业的财务成了国家财政体系中的一个重要环节。十分明显，在财政体系中列入企业财务，是指令性计划经济体制的要求。苏联长期坚持的看法是在国营和合作企业在国民经济中占绝对统治地位的条件下，企业财务是整个国家财政的基础，国家通过财政分配与再分配，把企业大量资金集中在国家(预算)手里，然后按国家统一计划进行分配与使用。因此，国家要求直接管理企业的活动，参与企业货币基金的形成与分配过程。
    在俄罗斯确立了以向市场经济过渡为改革目标后，在改革财政体制时，开始调整国家与企业的关系。财政职能转变的重点有两个：一是财政作为政府行为，不再直接干预企业的生产经营管理活动，主要是为解决市场不能满足的一些社会公共需要。
    二是由于在市场经济条件下，国家调控宏观经济的方式由以直接的行政方法为主转向以间接的经济方法为主，因此，要强化财政对宏观经济的调控作用。这方面的作用是多种多样的，如保证国家基础产业，重点项目的投入；调节行业之间、地区之间收入分配水平，促进社会分配的公平；运用财政、税收杠杆，调整产业结构，促进生产要素的优化配置与经济效益的提高；通过财政政策与货币政策的相互配合与协调应用，来调节社会供需总量，以利其平衡；加强财政法、税法的建设，实行依法理财，强化财政监督管理，从而在市场经济运行过程中，使财政领域的法治日益加强。
    鉴于财政职能的上述变化，在俄罗斯财政体系中，已不列入企业财务，从而不再用国家财政的概念，而是采用西方国家的公共财政概念。在新财政体系中，主要包括国家公共预算(由中央预算、地方预算与国家社会保险预算组成)、税收和财政监督等。
    预算结构的调整
    1.预算管理体制的调整。国家预算管理体制是与国家政权及行政管理体制相适应的。苏联长期实行三级制。它由联盟(中央)预算、各加盟共和国预算和地方预算组成。国家预算中还包括社会保险综合预算。俄罗斯从1991年到1998年期间颁布了一系列预算法。1998年7月31日通过的(于2000年1月1日正式生效)俄罗斯联邦预算法典规定，俄联邦预算体系建立在俄罗斯联邦经济关系和国家制度基础上，它是受法规制约的俄罗斯联邦预算、俄罗斯联邦各主体预算、地方预算和国家预算外基金的综合体。
    第一级预算为联邦预算(中央预算)，但不再称为联盟预算；第二级为联邦主体预算，即89个联邦主体；第三级为地方预算，包括区、市、镇和乡预算。在涉及中央与地方关系时，俄罗斯则把第二和第三级预算合称为地方预算，联邦预算与地方预算合在一起构成国家预算，称为联合预算。
    2.合理划分中央财政与地方财政的关系。俄罗斯在向市场经济过渡的初始阶段，调控宏观经济手段还很不完善，更谈不上已形成较为成熟的体系，因此，如何在中央与地方政府事权范围较为明确划分的基础上，合理划分中央财政与地方财政的收支范围，处理好两者之间的关系，一直是个重要问题。
    在转型初期，俄罗斯地方财政收入的相当一部分要上缴中央财政来支配，从而使85%的地区要靠联邦预算补贴来维持。这严重地影响了地方的积极性，制约了地方经济的发展，因此也必然遭到地方的抵制。俄罗斯地方政府还采取了一些具体办法来与俄中央相抗争，主要办法是不完成上缴税收任务。如1993年，有38个地区没有完成增值税的上缴任务，14个地区未完成上缴利润税。
    到了1998年，俄罗斯在改善中央与各地方财政关系方面采取措施。一个重要的举措是，由俄罗斯政府、联邦议会和国家杜马派出代表组成的三方委员会，就改革俄罗斯各级预算之间关系提出建议，其主要内容是，制定三级主要政府之间的无偿转移和税收分配新办法，并被1998年7月30日联邦政府批准的《1999-2001年政府间关系改革纲要》采纳，并在1999年的联邦预算中执行。 普京执政后，于2001年8月15日俄罗斯联邦政府通过了2005年之前预算联邦制发展纲要。主要目的在于划清各级预算支出与收入的权能，从而保证各主体、地方权力机构财政的独立性与责任心，提高它们在管理公共财政方面的兴趣，实施有效管理，支持地区经济的发展，实行结构改革。
    3.收支结构变化。苏联时期，国家预算收入的一个重要特点是，它集中全国的资金量大，一般要占国民收入的50%～70%。产生这一特点的主要原因是，国家执行着广泛的职能，特别是经济职能，国有经济占的比重极高，全国的经济政策，从宏观到微观都控制在国家手里，全国经济活动基本上按统一的国家计划运行。在向市场经济过渡后，国家集中的财政资金日益减少。正如前面指出的，俄罗斯国家预算收入总额约占国内生产总值的25%。国家预算收入另一个重要变化是，税收占的比重日益增大，以税收形式的缴纳一般要占俄罗斯预算收入总额的80%～90%，1992-1993年分别占98%～84%。
    从预算支出结构来看，随着向市场经济过渡，国家组织经济、直接干预经济作用的削弱，一个突出的变化是，用于国民经济的拨款大大减少。在苏联时期，国家预算用于发展经济的支出要占全部预算支出的50%以上，而到1994年，俄罗斯这项支出只占27%。从1995年开始，在俄罗斯预算支出中，不再单列“国民经济”项目，而分别列为工业、能源、建筑；农业与渔业；道路交通、通讯、信息；住宅公用事业等四项。如把这四项加在一起，作为国民经济拨款，那么1998年与1999年，其所占俄罗斯联邦统一预算支出总的比重分别为19.8%和17.5%。发生上述变化的一个直接原因是投资主体的改变。随着私有化的推行，过去的投资主体是国家，现在主要是企业。从俄罗斯经济转型头几年的情况来看，其基建投资资金的2/3来自企业自有资金。1993年来自俄联邦预算的拨款占全部基建投资的17.5%，地方预算拨款占15.1%，1994年又分别降为15%和11%。而来自企业自筹资金的投资1993年占全部基建投资的59.8%，1994年又提高到62%，1995年仍保持这个水平。目前俄各级预算支出中，60％～70％用于教育、文化、卫生、医疗等社会公共需要方面。
    （作者系中国社会科学院荣誉学部委员）