蒋洪：阳光财政的五年历程与展望

    摘要：只有当越来越多的人意识到政府信息公开是人民当家作主的必备条件，是将权力关进制度的笼子里的基本要求，并且愿意为之做出努力的时候，阳光财政才会真正从理想成为现实。
    五年前的5月1日是《政府信息公开条例》正式开始实施的日子，五年来中国的政府信息公开取得了怎样的进展，条例的基本精神“公开为原则，不公开为例外”在多大程度上得到了贯彻落实，需要有一个客观的评估。自条例实施以来，上海财经大学公共政策研究中心以财政信息公开为切入点，连续五年跟踪调查了中国财政信息公开状况，这项研究可以从一个侧面反映中国政府信息公开五年历程的总体趋势。
    一、财政透明度的变化趋势
    省级政府财政透明度
    从2009年至2013年，被调查的中国31个省级预算透明度以百分制来计算，各年平均得分分别为21.71分、21.87分、23.14分、25.33分和31.40分。五年来的平均得分情况逐年上升，最初几年上升势头比较平缓，后两年有加速上升的趋势。但另一方面，中国省级财政透明度的整体水平依然很低。
    在被调查的31个省级政府中，财政透明度排名最前的五个省份的平均得分五年来分别为37.33分、30.90分、35.87分、43.75分和59.24分。数据显示，排名最前省份的透明度状况在这五年中并不是稳步上升的，先有一个较大的下降，后来有所上升。一个显著的特点是排名前列的省份变化很大，没有哪个省份具有稳定的优势，一些年度透明度领先的省份在之后的年度中会在第一梯队中消失，取而代之的是上一年度表现很平甚至比较落后的省份。
    31个省级政府中，财政透明度排名最后五名的省份的平均得分分别为15.33分、16.86分、16.65分、16.85分和18.57分。大体上来看，处在透明度低端的省份前四年的改进非常有限，基本上徘徊不前，最后一年有所改进，但幅度有限，透明度依然处在极低的水平上。
    各省的财政透明度状况有很大差别，但未发现系统性规律，与经济发展水平以及所处的地理位置没有明显的相关性。综合排名前十位的既有沿海省份，又有内陆省份，东、中、西部地区的分布以及经济发展水平的特征不显著。经济发达省份，例如上海、北京、广东、江苏、浙江等地在财政透明度方面的表现并不突出，大致处在中游水平。虽然排名后十位的省份中西部不发达省份居多，但经济发展水平居前的天津也在其中。
    以五年平均分为评判标准，综合排名位居第一的是福建省。该省于2009年、2010年都在年度排名中列居首位，2013年名列第二，是省级财政透明度的佼佼者。但另一方面该省的财政透明度状况仍缺乏稳定性。2010年该省虽继上年仍排名第一，但得分却由上一年的62分大幅度下降为50分，2011年和2012年更是跌至21分左右，排名降到第十五和第十八位，只是到了2013年才重新崛起，年度排名回升到第二位。
    综合排名第二的是海南省，在2013年的透明度评估中，海南的表现特别突出，获得了77.70的高分，是五年来各省年度得分中的最高纪录。从前后的对比情况来看，海南无疑在财政透明度方面的进步是最为显著的，从2009年排名第28位跃居到2013年的排名第一位。尽管如此，海南省在财政透明度方面也同样表现出一定程度的不稳定性，年度之间仍有较大的起伏。
    五年综合排名最后一位的是吉林省。从2009年到2013年的五年中，吉林省有四年都在最后五名的名单之中，一次倒数第一，两次倒数第二。惟一的一次脱离最后五名的记录只是倒数第七。
    行政部门透明度
    财政透明度还需从部门层面来进行考察。自2010年以来，上海财经大学公共政策研究中心对行政部门预算的透明度进行了连续四年的调查和评估，由于每个政府都有上百个下属部门，全面的调查难度很大，课题组采取了抽样调查的方法，对每个省级政府的交通、环保、卫生、教育、地税、国税、财政、工商、人大、政协和政府等11个政府行政部门的预算透明和信息公开状况进行了调查评估。各年的调查提纲和评分标准相同，年度数据之间具有高度可比性，可以较好地反映出近年来部门预算透明度的变化趋势。
    从所有341个被调查部门的各年平均得分来看，根据2010年到2013年行政部门预算的透明度评项设定的评分标准（100分为满分），分别为1.83分、3.03分、4.77分和10.89分。在发展趋势上，透明度逐年提高，而且提高的幅度不断扩大。但另一方面，绝对水平依然极低，尽管四年来有所改进，但得分也仅仅刚过10分。
    从所调查的11类部门来看，透明度有较大的差异。排名前三的是交通、环保和卫生部门，四年平均得分分别为8.46分、8.32分和7.47分，与排名最后的三个部门得分形成了较大的反差，垫底的是政协、人大和国税，四年平均得分分别为0.70分、0.73分和1.99分。这11类部门的透明度排名情况在四年期间表现出相对稳定，各年之间排名有变化，但起伏不大。以排名前三的部门为例，四年中的年度排名从未落到第五名之外，始终保持相对领先。尤其值得关注的是排名最后的政协和人大，四年中的每一年度，政协的排名都是倒数第一，人大的排名不是与政协并列倒数第一就是倒数第二，两个以监督为己任的重要部门在透明度自身建设上处在如此落后的状态实在令人感到惊讶和费解。
    评价结论
    从以上评估数据来看，可以对中国财政透明度五年来的发展状况做如下判断。
    第一，近五年来，中国财政透明度状况有了改善，取得了一定的成果。省级财政透明度的平均得分从2009年的21.71分上升到了2013年的31.40分，提高的比例为40%。行政部门透明度的平均得分由2010年的1.83分提高到2013年的10.89分，提高的比例高达495%。
    第二，中国目前的财政透明度依然处在一个低水平上。尽管考察的是基本财政信息，采用的是非常宽松的评分标准，省级财政透明度的平均得分目前仅略高于30分，行政部门透明度评分刚超过10分，在以100分为满分的评分体系中，这个成绩仍远低于及格水平，透明度状况亟待改进。
    第三，透明度提高的动力尚需加强。尽管从得分的增长比例来看，提高是显著的，但这种显著性是与原先的透明度水平极低有关。在这种情况下，即便是不大的进步也会体现为比例上的大幅提高。财政信息公开的动力不足首先表现为透明度进展缓慢，五年时间不可谓短，但财政透明度仍处在一个非常低的水平上。动力不足还体现在各地政府和各部门争先的意愿不强，领先者并不想保持领先地位或扩大领先优势，相反会主动采取退缩行动。落后者缺乏上进心，甚至对自己的落后状态抱无所谓的态度，年复一年地安于落后。
    二、法规制度建设
    法规制度建设是政府信息公开发展状况的一个重要标志。在最近五年中人大和政府在这方面采取了一些举措。
    《政府信息公开条例》的实施
    2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》无疑是推动中国政府信息公开的一个具有里程碑意义的文件。自建国以来到该条例颁布之前，中国只有保密条例和保密法，《政府信息公开条例》的颁布与实施在法律上奠定了基础，为提高财政透明度开拓了道路。
    该条例第九条规定了行政机关应当主动公开的信息包括“（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。这些条款为政府信息公开开拓了广阔的空间，显示了“公开为原则，不公开为例外”的基本精神。该条例还规定政府应重点公开的内容之一是“财政预算、决算报告”。可以毫不夸张地说，中国这些年来在政府信息公开以及财政信息公开方面取得的点滴进步都与该条例的颁布和实施有直接关系。
    但另一方面必须看到，这个条例具有一定的局限性，还不足以保证预算公开能达到社会以及人大能够有效监督和规范政府预算行为的目的。最主要的问题是它只是一个行政法规，受制于层次较高的《保密法》。该条例第十四条规定，“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。这样，《政府信息公开条例》在多大程度上能够实现其目的就在很大程度上取决于《保密法》。
    实践中预算公开还很不尽如人意与该条例本身的缺陷有关。条例规定的政府应重点公开的内容之一是“财政预算、决算报告”，但“报告”通常被理解为各级人代会上政府提交并宣读的那份文件。这样一份“报告”所提供的信息是很笼统、很有限的。一些政府部门以条例规定提供的是“报告”为由，拒绝提供除“报告”以外的其他预算信息，特别是较为具体的预算收支的数据，从而使预算公开变成一种形式。
    《保密法》修订
    全国人大常委会对《保密法》的修订是过去五年中的一个重大事项，它对中国政府信息公开以及财政透明化进程有关键性的影响。
    《保密法》是中国政府信息公开以及预算公开的一个关键性法律，一旦被认定为“国家秘密”，在法律上就可以不公开了，而且泄露了还要追究泄密的法律责任。因此，在法律上如何定义“国家秘密”，如何确定其范围，对信息公开而言是非常关键的。
    1989年起实施的《保密法》第八条规定了国家秘密的基本范围：“（1）国家事务的重大决策中的秘密事项；（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（3）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（4）国民经济和社会发展中的秘密事项；（5）科学技术中的秘密事项；（6）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（7）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。……政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密。”
    在财政信息中，有哪些被保密部门认定为“国家秘密”呢？由该部门牵头制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中规定，“全国财政收入，财政支出”，“国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况”，“国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项”，“不公布的国家预算、中央预算收支款项以及动用中央预备费的情况”等都属于绝密级事项。“各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项”等都属于机密级事项。“历年国家财政、中央财政和各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市财政明细统计资料”等属于秘密级事项。毫无疑问，这些规定是财政信息公开的最大障碍。
    在《保密法》修订过程中，众多学者和人士对《保密法》将国家秘密的范围界定过宽提出了中肯的修改意见，然而，这些意见没有被采纳。2010年4月28日人大常委会通过了新的《保密法》，“国家秘密”范围界定未做任何实质性的修改。到目前为止，国家保密部门对财政预算中国家秘密事项的规定也未做任何调整。这些情况是令人遗憾的，它不仅阻碍了以往的财政信息的公开，而且还会在未来产生很大的负面影响。
    《预算法》修订
    过去的五年一直在修订《预算法》，2012年7月，《预算法》修订草案向社会公开征求意见，获得了33万条意见反馈，创了经济立法的意见之最。目前《预算法》仍在修订过程中，其中预算公开条款是社会所关注的焦点之一。
    修订前的《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。目前《预算法》修改稿在预算公开方面增加了如下条款：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”
    预算公开作为一个原则写入《预算法》这无疑是一个进步。但目前的修改稿也存在一些问题，这些问题会影响《预算法》的法律权威性和可操作性。
    首先，“及时”没有明确的法律规定界限。怎样才被法律认为是及时的？人大审批通过预算后在多久时间范围内公布被认为是及时的？预算发生调整需要在怎样的时间限度内向社会公布？决算在预算年度结束之后的多长时间内公开才是及时的？
    这些都不明确。
    其次，“公开”缺乏明确的法律规定性。公布一个预算报告，列出一些笼统的数字，是否算是公开？如果是，这对于加强社会和人大对预算的有效监督和审议有何意义？如果不是，怎样才是？法律上需要明确公开的标准，信息的覆盖面，信息的具体性程度等等，否则就无法界定合法与非法。
    第三，用怎样的方式公开规定不当。“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开”，这将会使预算信息变得分散，如果要了解各部门的预算信息就只能一个部门一个部门地去寻找，要了解部门中各单位的信息也需逐个搜寻，这对信息的需求者来说是极为不便的。要提高预算公开的效率，法律上必须规定一级政府的财政部门承担搜集、整理并集中公开与本级总预算相关的所有预算信息的责任。
    修改稿规定“公开的实施办法，由国务院规定”。这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。预算立法的本质就是人民通过人代会给政府定规矩，如果一切都让政府自己来定，立法部门等于放弃宪法赋予的立法权。《预算法》必须明确规定预算公开的法律界限，否则就难以树立其法律的权威性，达到推进财政信息公开的立法目的。
    其他的有关文件规定
    自《政府信息公开条例》实施以来，有关部门为进一步推动政府信息公开以及财政信息公开出台了一系列文件，表明对这一问题的高度重视。
    这些文件的出台目的是深化政府信息的公开，很多规定也确实在目前的信息公开水平上提出了新的要求。但另一方面，有些规定缺乏对信息公开工作的长远考虑，有可能对未来政府信息公开以及财政信息的公开产生一些障碍。例如：
    1.“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开”。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开是应该的，然而，它们在信息公开上的职责不应仅限于此。各级政府财政部门负有审查和监督所属各部门预算的职责，必定能够取得并且需要保存各部门预算，由财政部门将这些部门预算以统一、集中的方式向社会公开既可以节约政府预算公开的成本，又可方便公众了解和监督预算。
    2.“一般预算收支预算表和一般预算收支决算表的收支项目按照《政府收支分类科目》的收入分类和支出功能分类基本编列到款级科目”。按“收入分类和支出功能分类基本编列到款级”的预算只能提供十分粗略的信息，公民无法了解其实际内容，更不能对预算进行有效的监督。根据这一规定，中国预算收支科目规定的重要分类——按经济性质分类的支出信息不在财政部《意见》所规定的公开范围，也就是说不在公开之列。支出按经济性质的分类是部门和单位必须记录和保存的信息，社会公众较为关心，并有较强的识别和判断能力，可以通过这一视角更好发挥监督作用。不公开这一分类的信息将使预算公开的意义大打折扣。
    3.“对一些要求公开项目较多的申请，可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。什么是“一事”？是指一个信息还是一组信息？是一个数据还是一类数据？这一规定在概念上不清晰，容易给信息公开申请带来不必要的麻烦，成为有关部门拒绝提供信息的一个借口。例如，上海财经大学公共政策研究中心对省级财政透明度调查项目不得不将原先的一次申请拆分为113次申请，获得信息的成本大幅增加，但获得的信息并不因此而有所增加。
    4.“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息，可以不予提供”。这一规定损害了公民的预算知情权。按这一规定，以了解和监督政府为目的的信息公开申请就会被拒绝。个人有权要求政府提供预算信息的根本原因不是因为他有个人的“特殊需要”，而是因为他具有每一个公民都具有的“一般需要”，他是纳税人，是政府公共服务的对象，是有权利也有责任参与和监督公共事务管理的公民。公民的预算知情权不能因为没有本人的“特殊需要” 而被否定。
    三、共识与分歧
    过去五年的阳光财政历程还可以从社会思想观念上的变化来考察。近五年以来，“公开”已经成为社会政治生活中最常用的词汇，“政府信息公开”、“阳光财政”、“预算透明”、“信息公开申请” 、“三公经费”成了政府和社会公众热议的话题。可以说，“公开”作为一个理念已成为当今社会的一个共识。但理念要成为现实还需要行动，行动的滞后又往往反映出思想上的分歧。
    原则与例外
    “公开为原则，不公开为例外”，这是改革的一个旗帜鲜明的口号。这个口号在《政府信息公开条例》的制定过程中就被确定为该条例制定的基本精神，从中央到地方的很多领导在各种不同场合肯定了这个基本精神，并得到了广大社会公众的高度认同。
    但是，恰恰就是这个反复强调的基本精神在《政府信息公开条例》的最后文本中并没有出现，“公开为原则，不公开为例外”这几个字最后还是被删去了。显然，尽管所有人都声称赞同（至今没有看到有人公开反对），但仔细斟酌后想法不尽相同。
    虽这段文字没有以白纸黑字写在条例上，但条例颁布实施后，“公开为原则，不公开为例外”仍被解释为该条例的基本精神。国务院法制办在对《条例》的解释中，明确提出这是政府信息公开的原则。时任总理温家宝在几次重要场合，例如全国依法行政工作会议上，明确指出政府信息要坚持以公开为原则。
    也许这句话是否写在文件上这个事情并不是最重要的，最重要的是实际怎样做。“公开为原则”，也就是说，政府的一般信息、绝大部分信息都应该是公开的。“不公开为例外”，也就是说不公开的政府信息是少数，是个别的特殊情况。但在实际工作中，人们的感觉与此有很大差距，甚至恰恰相反，是“不公开为原则，公开为例外”。
    最近出现了一些引起社会关注的案例，加深了人们的这一印象。据《人民日报》官方微博消息，三峡大学行政管理专业大二学生刘艳峰向陕西省财政厅和安监局邮寄了申请书，要求公开陕西省安监局局长杨达才2011年度工资。他收到省财政厅特快专递回复称：杨达才个人工资收入事项，不属于陕西省财政厅政府信息公开范围。
    据《法制日报》报道，北京律师董正伟对于他所提出的请求环境保护部公开“全国土壤污染状况调查方法和数据信息”的申请，环境保护部以“国家秘密”为由拒绝公开。据悉，原国家环保总局与国土资源部早在2006年就曾做过全国土壤污染调查，但是，污染数据至今没有公开。
    又如，在一些人眼中，官员的简历也是国家秘密，河北馆陶县29岁青年闫宁出任馆陶代县长，面对公众对“史上最年轻县长”的质疑，当地政府人员称新县长简历是机密，不便公开……
    这方面的例子很多，但都是个案，也许不足以说明普遍情况。究竟在实际工作中，“公开”的部分有多大，“不公开”的部分有多大，需要有系统性的调查才能得出结论。上海财经大学公共政策研究中心的中国财政透明度调查可以作为一个系统性案例来回答这一问题。在省级财政信息的调查中，约有70%的基本财政信息不可获得，在行政部门透明度调查中，约有90%的信息不可获得。何者是“原则”，何者为“例外”，在数字面前就一目了然了。理论上的“公开为原则，不公开为例外”在实践中成为“不公开为原则，公开为例外”不能不引起人们的思考，探究共识中隐匿着的分歧。
    公开无用论
    有一种论点正在悄然出现，这就是“公开无用论”。这种论点不论是在行政业务部门还是在学术研讨会议中都有所闻。
    公开无用的一层意思是没有必要让公众和人大代表读懂预算。有人甚至反问道：“有必要弄懂吗？”按他的逻辑，读懂不必要，公开也就没有必要。这个论点直接否认了人大审批的必要性，也否定了社会公众对预算监督的必要性。公开无用的另一个论点是就算给你看，你也看不懂。将政府预算神秘化，把它说成是一般人不能理解的东西：“爱因斯坦的相对论大家都能懂吗？……看不懂，很正常”，意思很清楚，既然看不懂公开有什么用。
    目前的确存在预算看不懂的问题，但看不懂预算的主要原因是预算报告过于笼统，只有高度概括的数字而无具体情况的展现，在这种情况下即使是专家也无法表达有意义的看法。解决问题的办法是政府财政部门向公众及其代表提供详尽信息，使他们能够明白政府的钱具体如何使用，也就是细化预算。然而这位官员对细化预算并不感兴趣，说“现在这个世界很多东西就是靠模糊化支撑着的”，实际上并不想让你看懂。
    社会公众和很多人大代表没看懂预算报告，是因为他们缺乏用以理解和判断的基本信息。但是他们绝不缺少看懂预算的能力，至少在某些基本层面上是这样。这个基本层面就是这些支出是用于社会公众的共同利益还是用于某些个人或群体的特殊利益。一旦有了信息，知道了公共资金的具体用途，他们就有能力在这个基本层面上做出非常迅速而且正确的判断，哪些钱该花，哪些钱可以省一下，哪些钱根本就不该花，媒体披露的一系列公众反腐案例很好地说明了这一点。
    形成鲜明对照的是，以财政管理为本职工作、并有专门技能的官员对这样的情况却熟视无睹、习以为常，放任公共资金被年复一年地挥霍浪费，而普通公民，他们虽然没专门知识，但却能非常敏锐地在一些“偶然”场合发现预算中存在的问题。这说明，看得懂还是看不懂最重要的不在于有没有专业知识，而在于是否有为民之心。社会公众以及真正代表他们的人最能看懂预算，只要财政预算信息公开透明了，这种能力就一定会充分显现出来。这也许正是一些人不愿让人看懂预算，却反而宣扬公开无用论的原因所在。
    公开危险论
    还有一种观点近年来正在逐步显化，这就是“公开危险论”。这种看法认为从社会稳定的角度去考虑，中国现有的财政信息公开水平已经可以了，再进一步就会引发社会矛盾，造成一些冲突和动荡，公开不利于社会稳定。的确，公开会揭示一些社会问题，特别是政府内部的腐败行为，从而引发一些社会冲突和震荡，但不公开，或者将公开停留在目前的水平上又会如何呢？社会面临权衡和选择。
    一种做法是将政府信息公开控制在避免各种可能出现的矛盾的范围内，只做有限的信息公开，让社会公众对政府的监督和制约处在一个低的水平上。与此同时，加强政府的内部管理，将各种可能的问题通过自我约束的方式逐步消除掉，到那时再加强政府信息公开的力度，把预算透明度提升到一个新的台阶。这一思路将希望寄托于政府自律，问题是这样做是否能够实现目标，在社会公众对政府不能进行有效监督和制约的情况下，政府是否有可能通过自律来消除以往存在的问题。中国几十年来的经验并没有提供肯定的证明。其实，多少年来社会一直在期待着政府通过自律的方式来解决问题，但是，几十年的等待并没有使问题得到改观，相反愈演愈烈。从公共职务犯罪金额来看，上世纪80年代，万元是个十分惊人的数字，上世纪90年代，十几万元或几十万元就可以判处死刑。本世纪初，上千万元是让人们瞠目结舌的大案，而现在，上亿元的或者数十亿元的案子已不再让人感觉新鲜。经验证明，因为有问题、怕批评而不公开，会形成一种恶性循环：有问题——不愿公开——问题更多——更不愿公开——问题更严重，结果显而易见：信息公开的困难越来越大，社会矛盾越来越尖锐，直至需要通过非常方式来解决。
    另一条思路是通过政府的信息公开和社会监督来解决问题。采用这一办法当然会使原来一些不为社会公众知晓的问题揭示出来，免不了会引起一些批评。权力要受到制约，利益将大幅度调整，有的官员会被追究责任。从短期来看，似乎是引起了社会的矛盾，造成了社会的不安定。但这正是解决问题的必要过程，就像肌体长出了非动手术无法消除的毒瘤一样，没有一点痛是不可能的，指望捂着让它自己消除只是一厢情愿的幻想。公开是一种态度，表明政府非解决问题不可的决心；公开是一种诚意，表明政府是真心为民服务，而不是为了当权者的个人或某些利益集团；公开是一种机制，是保障人民的各项基本权力、保障人民当家作主的基本条件。
    在一个人民当家作主的社会中，没有理由认为社会公众或者他们的代表机构拥有知情权会造成社会的矛盾和冲突。政府是为民办事的机构，该干什么，该怎么办自然需要倾听社会公众的意见和建议，而这些都只有在社会公众获得了政府活动的有关信息之后才能表达。政府才能根据社会公众的要求和愿望来开展工作，把工作做得更好。可以肯定地说，政府信息，尤其是财政信息的公开是促进公众与政府之间的相互了解，增进相互信任，保证政府为民服务的必要条件。如果政府和人民的目标是一致的，
    信息公开就是促进社会和谐和安定的一个有力保证。正如一对恋人，相互推心置腹地诉说心里话只会使他们之间更加相爱一样。
    当政府信息公开与社会稳定在事实上发生较大冲突的情况下，应该清醒地认识到，政府与社会公众的相互关系已经在某种程度上发生了变化，必须引起高度警觉。人民当家作主是我们社会制度的根本原则，一切权力属于人民，政府是为人民服务的机构。当政府与社会公众的关系在事实上符合这一基本原则时，政府信息公开在总体上来说会有助于巩固和发展这种相互关系，使社会更加稳定更加安全。而一旦发现政府信息公开，尤其是一些基本信息的公开会引起社会的不满、甚至引发社会矛盾和冲突的时候，应该引起警觉，政府与社会公众之间在基本关系上已经出现了问题。只有双方在行动目标上出现较大的分歧时，真实信息的沟通才会在总体上引起双方的矛盾和冲突，信息公开才会成为社会稳定的负面因素。正如夫妻一方有了二心，就很难对另一方再推心置腹地说心里话，掩饰、伪装以及言不由衷才能维持现状，保持表面上的平静。
    因此，公开还是不公开，从某种意义上来说是人民与政府之间相互关系的选择，这是问题的关键。如果我们选择建设一个人民当家作主的国家，我们一定会选择公开，因为只有在这一条件下，人民当家作主的国家才有可能存在。
    四、未来的展望
    把权力关进制度的笼子里
    习近平总书记最近指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”此话点中了中国当前改革的关键。如何才能将权力关进制度的笼子里？怎样的笼子才能将权力关进去？这个笼子由谁来打造？
    政府信息公开正是这个笼子的必要组成部分，而财政信息公开又是这个组成部分中的关键部件。如果政府在做什么，政府如何从公众口袋里拿钱，又用到什么地方去了，用得怎么样，广大社会公众无法知晓，对权力就谈不上任何制约。时任中共中央总书记胡锦涛在十七大报告中提出要保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权等基本权利时，将知情权放在第一位，充分表明它是基本中的基本。
    世上的笼子有的不容易逃脱，有的很容易逃脱。笼子是用什么材料做的，设计得是否合理，建造是否坚固自然很重要，但并不是最重要的。有的笼子看上去很牢固，但是关不住人。印象最深的是魔术师的笼子，关进去的人绑了又绑，笼子加了一道道的锁，再用链条缠绕，用棍棒尖刀从各个方向插入，再浸没在水里……最后结果总是大家所熟悉的，关在里面的人脱身了，并以成功者的姿态出现在大家面前。这样的笼子有两点是必需的：第一，就是一定要用什么东西把笼子遮盖起来，让人们看不到关在里面的人，至少在最关键的时刻；第二，这个笼子一定是被关的人自己设计、自己制造的。
    这一点对于关权力的笼子应该有所启发。要把权力关住必须让关在里面的人置于众目睽睽之下，不是在无关紧要的时候让你看，给你一种无法逃脱的印象，而是在关键的时候要让大家看。有理由相信，在大家的注目之下，关在里面的人不太容易逃脱，即使想逃，大家也会及时发现，知道逃脱的“奥妙”所在，亡羊补牢。政府信息公开，财政透明的意义也就在于此。
    更重要的是，要使权力受到制约，笼子不能单由掌握权力的人自己去打造，必须要由社会公众共同来打造。目前社会中存在的腐败问题有一个产生和发展的过程，在这个过程中，有关方面曾多次采取措施，为此制定和下发的文件已经难以计数，建立的专门机构不断增加，因贪腐而判处的死刑时有所闻，打击力度不可谓不大。但腐败没有得到根治，反而越演越烈。其原因就在于制约权力力量的本身就来自于权力，自己管自己是管不好的，自己关自己是关不住的。也许可以治标，但肯定不能治本，也许能管一时，但往往一阵风之后又恢复了原样。这一点可为中国60多年的经验所证明。这个结论不仅仅源于这60多年，也不仅仅源于我们的特殊国情。实际上，古今中外的历史都证明了这一点，而且早已被人们所认识到。
    早在上个世纪40年代，著名人士黄炎培与毛泽东谈论如何才能跳出国家兴衰的“周期律”时，毛泽东说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
    放眼古今中外，能真正有效制约权力，将权力关进笼子里的制度只有一个，这就是民主。除此之外，没有任何能够关住权力的笼子。中国革命的目的就是为了人民当家作主，中国的宪法规定一切权力属于人民，人民享有各项基本权利，并通过人民代表大会对国家事务进行管理，一府两院都要向人民代表大会负责，最终向人民负责。宪法已经构筑了笼子的大框架，将其落到实处是实现“中国梦”的根本保证。
    财政信息公开该有个五年计划
    五年前《政府信息公开条例》颁布并正式实施，五年后的今天，阳光财政、预算公开已成为举世关注的话题。五年前，十七大召开了，五年后的今天，十八大已经胜利闭幕。五年常被看成是一个重要的时间段，建国以来我们已经完成了很多个五年计划，每个五年计划都包含众多重大项目，实现了一系列之前无法企及的目标。相比之下，财政透明度的五年进程并不能让人们感到骄傲。五年过去了，中国的财政透明度仍处在一个不及格的水平上，不能不让人感到困惑。未来五年会如何？能否有一个财政透明度的五年计划，让人们在五年中为之而努力，五年后为之振奋，为之骄傲？
    未来将怎样？财政信息公开会如何发展？预算透明度将达到怎样的水平？一切都将取决于行动。必须加强法规制度建设，重新修订《保密法》，使得“国家秘密”在法律上有严格的界定，“保密”真正成为“例外”。修订《预算法》的有关条款，明确预算公开的法律界限，使之成为具有权威性的、可操作性的。为了“让权力在阳光下运行”，未来的五年内财政信息的公开应达到这样的目标：
    *在完整性上，财政信息公开应覆盖社会公众委托政府管理的所有基金，包括一般政府基金、政府性基金、社会保障基金以及经营性国有资本基金。
    *在公开的信息类别上应包含收支预算信息、资产负债财务信息以及与之相关的基本统计数字信息，并以规范的方式向社会公众公开。
    *在具体性上，收入信息应公开到目，支出的功能分类信息公开到项，支出的经济分类信息公开到款。财务报告应能反映资产和负债的具体信息。
    *各个基金的预算和财务报告都应细化。一般政府预算中项目支出按项分列，并编制项目预算。各种基金——包括政府性基金所涵盖的各项基金，社会保险基金所涵盖的各个基金以及国有资本经营基金都应编制独立的基金预算和财务报告。
    *提高财政信息公开的及时性，在预算和决算审批通过之后的一个月内由各级政府财政部门负责通过包括互联网在内的各种方式集中向社会公众公开。
    这些目标是否能实现，取决于政府的决心，同时也取决于社会公众的努力。只有当越来越多的人意识到政府信息公开是人民当家作主的必备条件，是将权力关进制度的笼子里的基本要求，并且愿意为之做出努力的时候，阳光财政才会真正从理想成为现实。
    （作者系上海财经大学公共政策研究中心主任。田春玲编辑，工作邮箱：tianchunling@wxjt.com.cn）